建立可持續發展的體制保障
（16條建議）
中國（海南）改革發展研究院
一、面對實現可持續發展的巨大壓力，要把改革作為實現“又好又快”發展的根本途徑
1.實現可持續發展面臨著日益增強的兩大壓力。進入新世紀以來，我國的可持續發展面臨著日益增強的兩大壓力：一是資源環境約束的壓力越來越大，二是全社會基本公共需求全面快速增長的壓力正在凸顯。面對現實的兩大壓力，新階段的可持續發展需要把握兩大原則：
（1）經濟增長要在資源與環境可承受的條件與約束下進行。進入新的發展階段，以犧牲資源和環境為代價的快速經濟增長不僅會大大削弱中長期可持續發展的能力，還將不斷加大經濟社會風險。為此，我們應當防止的是:不能以GDP的快速增長掩蓋高消耗、高污染的粗放型經濟發展問題；不能以當前高增長、低通脹的良好發展態勢掩蓋經濟結構的扭曲和資源配置效率的損失；不能以發展重化工業來掩蓋能源利用的低效率。此外，也不能以地方政府推動經濟增長的成績掩蓋地方政府在資源利用和環境保護上的某些職責缺位。
（2）經濟增長要在廣大社會成員基本公共需求滿足程度的條件與約束下進行。進入新的發展階段，重視經濟增長而忽視社會發展的路子很難走遠。這是因為，能否逐步滿足全社會的基本公共需求不僅是可持續發展的重要條件，更是可持續發展的重要目標。應當清醒地看到，我國消費率長期過低，收入差距、城鄉差距不斷擴大，經濟社會發展不平衡的矛盾有所增加，都與基本公共服務不到位、基本公共產品短缺直接相關，這在一定程度上成為制約我國實現可持續發展的重要因素。
2.把加快推進改革作為提高經濟質量、培育可持續發展能力的主線。面對日益增強的兩大壓力，新階段實現“又好又快”發展既要解決資源環境問題，又要解決民生問題。從近些年的實踐看，無論是資源環境問題，還是民生問題，都與改革的滯后直接相聯系。
由于市場化改革在資源要素領域推進的滯后，資源要素價格很難反映稀缺程度。而且，我國尚未建立起環境成本內部化的市場機制，這使得資源環境的巨大壓力很難轉化為企業的內部成本。在這種情況下，通過從中央到地方逐級下達節能減排指標所能發揮的作用相當有限。
由于公共服務領域改革的滯后，盡管各級政府大大加強了解決民生問題的投入力度，但基本公共服務供給的體制機制問題仍比較突出。如不盡快形成公共服務穩定的財政支持機制，如不盡快打破城鄉二元的制度結構，民生問題很難得到全面地解決。
當務之急，應當盡快確立治標和治本兼顧的方針，在實施宏觀調控中注重推進市場化改革；在增加民生投入力度的同時，盡快把建立公共服務體制作為改革攻堅的基本目標之一。由此，把實現可持續發展建立在體制機制創新的基礎之上。
3.新階段改革的實質，就是按照可持續發展的要求實現全面制度創新。當前，可持續發展進程中出現的新矛盾、新問題已使我國的改革站在了一個新的歷史起點上。第一，經濟體制改革的主要出發點已由增加經濟總量轉變為提高經濟質量、培育可持續發展能力。為此，要將市場化改革逐步推進到資源要素領域、國有壟斷行業，為轉變經濟增長方式提供動力。第二，建設和諧社會既是可持續發展的重要前提，又是可持續發展的基本目標。為此，應當盡快建立公共服務體制，從根本上解決民生問題。第三，無論是經濟體制改革，還是社會體制改革，都依賴于政府轉型的實際進程，而政府轉型又對政治體制改革提出了新的要求。為此，要積極地推進政治體制改革，為實現全面制度創新提供有力的保障。
二、以實現經濟增長方式由政府主導向市場主導的轉變為重點，在市場化改革的核心領域和關鍵環節取得實質性突破
4.我國進入改革政府主導型經濟增長方式的轉折點。歷史地看，在我國市場經濟體制建立的過程中，政府主導的經濟增長方式是多年來經濟快速增長的主要動力。但是，隨著改革發展的不斷推進，政府主導的經濟增長方式的積極作用在減少，負面作用越來越突出，并在一定程度上成為近幾年經濟過熱、土地失控、資源浪費、環境惡化以及宏觀經濟波動的重要原因。比如，由于政府對要素配置與定價不適當的行政控制，使要素部門的市場化改革嚴重滯后于產品部門的市場化改革進程。由此，造成要素市場的扭曲與失衡，并使資源環境約束性的矛盾明顯突出。再比如，由政府主導的投資過快增長的體制性問題尚未根本解決，地方政府的投資沖動具有一定的普遍性。因此，穩定投資增長的關鍵，是穩定政府主導的投資增長。由此看來，進入改革發展新階段，政府主導的經濟增長方式及其運行機制，已經是弊大于利、非改不可。
5.把實現經濟增長方式由政府主導向市場主導的轉變作為新階段市場化改革的主要任務。早在1995年，中共十四屆五中全會通過的《關于國民經濟和社會發展“九五”計劃和2010年遠景目標建議》中，就提出了經濟增長方式從粗放型向集約型轉變的目標。但10多年后的今天，粗放型增長的問題仍比較突出。
我國既是一個發展中的大國，又是一個轉軌大國。從發展的角度看，經濟增長方式是一個從粗放型向集約型轉變的問題；從轉軌的角度看，經濟增長方式的實質是由政府主導向市場主導的轉變的問題。現在看來，后一個轉變更帶有根本性，沒有后一個轉變，前一個轉變是缺乏條件的。由于政府主導的經濟增長方式和運行機制尚未根本改變，政府仍然掌握重要資源的配置權，并嚴格控制重要的生產要素價格。由此，使資源的價格不能反映資源稀缺程度和市場供求關系，不能反映生產和使用過程中環境污染等外部成本的問題。這樣，不僅誤導了企業，而且破壞了市場配置資源的功能。相反，如果資源的稀缺性、環境的成本能夠通過價格信號反映在企業內部成本中，如果資源要素價格能夠充分反映市場競爭的實際供求關系，企業的行為、政府的投資沖動就會受到市場機制的有效制約。
6.從轉變經濟增長方式的內在要求出發，實現市場化改革的深層突破。以打破政府主導、建立市場主導的資源配置機制為重點，“十一五”時期應當盡快在市場化改革的重點領域和關鍵環節取得重要突破。
（1）推進資源要素價格等相關改革。逐步放開水、電、天然氣、成品油、各類礦產品的行政控制，建立市場主導的資源價格形成機制，使資源價格能夠反映稀缺程度，能夠有效地引導企業節約資源。
（2）在嚴格環境監管的同時，注重利用市場機制，形成環境成本內部化的制度安排。通過改革排污許可證制度、建立排污權交易制度，廣泛地運用稅收、收費、押金等方式，將環境成本轉化為企業成本，使環境保護成為企業生產經營必須考慮的硬約束。
（3）加快推進投資體制改革，落實企業投資的主體地位。只有當企業成為真正的投資主體，才能夠真正對市場信號做出理性和敏感的反應，才能夠按照真實的成本收益決策。因此，要規范政府的投資行為，將政府投資嚴格限定在公共領域，并盡快建立政府投資決策責任追究制度。
（4）加快壟斷行業改革。當前，應當盡快出臺《反壟斷法》。以反行政壟斷為重點，嚴格限定國有壟斷經營的范圍，降低門檻，引入競爭。應當看到，行業的重要性并非壟斷的理由。壟斷行業改革重在打破部門利益、行業利益，為多種所有制企業公平競爭創造良好的制度環境。
（5）加快推進產權改革。有效的產權制度是完善市場價格形成機制的重要前提。隨著物權法的實施，需要進一步推進產權制度改革。在解決國有企業產權問題的同時，將產權制度改革拓展到資源要素產權、環境產權、知識產權等多個領域。
7.以積極的對外開放政策促進市場化改革。全球化時代，一國的經濟安全主要體現在該國的經濟是否具有國際競爭力。從我國的實際看，經濟運行最大的風險在于延緩市場化改革，保留落后、脆弱的經濟結構和制度結構。隨著加入WTO后過渡期的結束，我國已經深度融入全球化進程。客觀地看，對外開放不僅大大促進了我國經濟的發展，還增加了推進國內改革的機會和選擇空間。下一步，還應當抓住全球化進程中難得的機遇，更加積極主動地利用外資加快國有壟斷行業、國有商業銀行和證券市場改革的步伐。
8.市場化改革對解決可持續發展問題具有根本性意義。當前，人們關注社會領域的公平問題比較多。但也要看到，由于行政壟斷、權力尋租造成的經濟運行中的某些不公平性問題對可持續發展的影響更大，它既損害了經濟發展的整體效率，又放大了社會領域的不公平。比如土地要素行政配置、利率雙軌制造成了巨大的尋租空間；由于資源產權不明晰造成資源溢價不能上繳國家；由國有壟斷行業依據壟斷地位造成不合理的高收入；一些企業破壞了環境，獲取了收益，但環境破壞的代價卻要由社會承擔。如果沒有市場化改革的實質性進展，由這些制度因素造成的收入分配差距很難通過再分配得到有效地緩解。也就是說，在現行的經濟體制下，我國收入分配差距持續拉大的趨勢并不會隨著經濟發展水平的提高而自動出現逆轉。從這個意義上來說，市場化改革不僅對緩解資源環境壓力具有決定性意義，對緩解日益拉大的收入分配差距也具有重大作用。站在新的歷史起點上，應當重新估量和審視市場化改革的重大作用，以更大的決心推進市場化改革。
三、以建立公共服務體制為重點，加快推進社會體制創新
9.把逐步實現基本公共服務均等化作為新階段社會政策的重點。在解決民生問題的過程中，社會政策已經開始扮演重要角色。考慮到財政的可持續性和社會公平的雙重約束，應當把逐步實現基本公共服務均等化作為新階段社會政策的重點。這樣，不僅可以有效地緩解城鄉差距、地區差距、貧富差距，還可以在增加人力資本、促進消費、拉動內需等方面發揮重要作用。
（1）把基本公共服務均等化作為統籌城鄉發展政策的重點。農村改革發展走到今天，進一步解放和發展農村生產力已經越來越依賴于農村人口素質的提高。強化基本公共服務供給不僅可以提高農民素質，加快農村勞動力轉移，還可以提高農民工在初次分配中的收入水平。從統籌城鄉發展的大局出發，以提高人口素質為重點，解決農民的基本公共服務問題，可以使農村的人口數量壓力盡快轉化為人力資源優勢。
（2）把基本公共服務均等化作為統籌區域發展政策的重點。從2006年我院對西北三省調研的情況看，由于各種自然條件的局限，西部地區要在經濟總量上趕上東南沿海地區，并不現實。問題在于，“因受教育程度低致貧”和“因病返貧”在西部農村帶有一定的普遍性，成為制約西部農民脫貧的直接因素。因此，縮小區域差距，重要的是縮小區域之間基本公共服務的過大差距。
（3）把基本公共服務均等化作為再分配政策的重點。這些年，基本公共服務的個人承擔費用上漲太快，大大超過中低收入家庭可支配收入的增長速度，這是貧富差距不斷擴大的重要原因之一。為困難群體提供義務教育、公共醫療和社會保障等基本公共服務，不僅可以直接緩解并縮小貧富差距，還可以通過提高他們的自身素質，增加其在初次分配中收入的份額。
10.把建立公共服務體制作為社會體制改革的基本目標。在我國經濟持續快速增長的情況下，民生問題逐漸凸顯，這在很大程度上反映了我國公共服務領域體制機制建設的滯后。在體制機制缺位的情況下，民生問題的提出和解決，都明顯地落后于社會需要，以致于矛盾和問題不斷積累。因此，還不能把解決民生問題簡單地等同于增加財政投入和向困難群體“發紅包”。從現實出發，應當把建立公共服務體制作為社會體制改革的基本目標盡快落實。這樣不僅可以為實現公平正義提供重要的制度保障，還可以加快建立起“社會安全網”，為推進新階段的市場化改革創造有利的社會條件。
11.加快建立覆蓋城鄉的基本公共服務體系。在相當一段時期，我國基本公共服務供給處于“錦上添花”而非“雪中送炭”的狀態。“十一五”時期，應當把社會政策的目標和重點設定在社會底層，高度重視并優先解決農村居民和城市困難群體的基本公共服務供給問題：一是強化政府促進就業的公共服務職能，盡快建立多層次、多渠道的就業服務體系；二是要通過對醫療制度的重新設計，使城鄉居民都能享受基本的公共衛生和醫療服務；三是把義務教育納入到財政保障范疇內，盡快實現城鄉義務教育的全部免費；四是按照“低水平、廣覆蓋”的原則，努力將所有的社會成員納入社會保障體系；五是應繼續加大力度，從制度上切實解決關系到群眾生命的生產、衛生、食品等公共安全方面的問題；六是高度重視環境問題，緩解生態環境不斷惡化的趨勢。
12.建立充分發揮政府、市場、社會三方積極作用的公共服務供給機制。我國公共服務供給機制中的問題，重要的原因在于政府、市場、民間組織三者在公共服務供給中的職責邊界沒有得到清楚地界定。由此，三者在公共服務供給中合理分工、有效互補的格局并未形成，這使得公共資源配置的效果大打折扣。比如，某些由政府直接承辦的事業單位缺乏應有的公益性，而許多公益性的民間組織卻很難得到應有的政策支持。從我國的實際情況看，政府應當把主要財力和政策支持集中地用在基本公共服務上，以保持基本公共服務的普惠性。許多公共服務由民間組織供給常常效率更高，但政府需要根據其公益性的大小確定對其支持的相應力度。政府還應將自身作為公共服務供給者與監管者的角色區分開來，以增強公共服務監管的有效性。因此，按照政府、市場、社會三者各自作用的范圍，統籌設計政府改革、事業單位改革、民間組織發展相關改革，已成為我國構建公共服務體制的重大任務。
四、按照可持續發展的要求，著力推進行政管理體制改革，積極地推進政治體制改革
13.大大強化政府的經濟性公共服務職能。要實現經濟增長方式由政府主導向市場主導的轉變，一個重要的前提是政府能夠全面履行經濟性公共服務職能。從市場化改革的現實需求看，政府應盡快從直接干預微觀經濟的領域中抽出身來，主要通過提供良好的經濟性公共服務，創造優化資源配置和公平競爭的制度條件和政策環境。要重點強化國家的經濟戰略職能。如，切實加強國家的中長期戰略規劃職能、能源戰略職能、對外經濟戰略職能等。同時，需要加強政府的宏觀調控和市場監管職能，實現政府調控的重點由微觀經濟主體向宏觀經濟轉變、監管的主要手段由行政干預向政策工具轉變，使政府經濟性公共服務職能適應市場化的要求。
14.著力完善政府的社會性公共服務職能。從當前可持續發展的內在要求看，在多種所有制的微觀經濟主體充分發育的情況下，政府不應當繼續把公共資源主要投入在競爭性領域的經濟建設上，而應當切實承擔起基礎教育、基本醫療、社會保障等社會性公共服務職能。改革實踐表明，只有當政府能夠確保自身的公共性，能夠對社會性公共服務負最終責任的情況下，才有可能真正調動市場和民間組織等各個方面的力量增加公共服務供給。相反，在政府職責缺位的情況下推行公共服務市場化，不僅不能達到預期目標，還會造成很大的問題。
15.調整和改革中央地方關系以及與此相聯系的干部考核機制。無論是經濟增長方式的轉變，還是建立公共服務體制，都受制于現行“以經濟總量為基礎”的中央地方關系，以及與此相聯系的干部考核機制。一方面，在現行的中央地方財稅體制下，地方政府主要關心的是地區經濟總量，熱衷于投資建設。由此，不時的投資反彈并引發經濟波動的風險不可避免。另一方面，在現行的干部體制下，GDP政績仍是官員升遷的重要條件，這不能不使行政權力與具體的經濟活動捆綁的太緊、糾纏的太深，并由此產生各種扭曲的經濟行為，以及某些體制性機制性腐敗問題。為此，應當盡快實現中央地方關系由“以經濟總量為基礎”向“以基本公共服務均等化為導向”的轉變，嚴格規定各級政府的公共服務職責，并建立以公共服務為導向的干部政績考核機制。
16.積極地推進政治體制改革。我國新階段的改革是包括經濟體制、社會體制、政治體制改革在內的全面制度創新。經濟體制改革要求嚴格規范政府與市場之間的邊界，社會體制改革要求嚴格規范政府與社會之間的邊界，由此，把政府改革推到了改革的最前沿。而政府改革如果僅僅局限在行政管理體制的框架內，所能夠解決的問題是有限的。這就需要啟動以民主政治為目標的政治體制改革，確保政府改革能夠有效地推進下去。我國推進政治體制改革，需要總體設計、統籌安排和有序進行。
（執筆：方栓喜 何冬妮）
