三、“十一五”時期指導思想和基本原則
（一）指導思想。
“十一五”期間，勞動保障事業發展要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，著眼于國民經濟和社會發展全局，從維護勞動者切身利益入手，將勞動保障事業納入法制化、科學化軌道，逐步形成擴大就業與改善勞動關系、完善社會保障體系有機聯系和相互促進的勞動保障工作新機制，為構建社會主義和諧社會、實現全面建設小康社會的奮斗目標作出新貢獻。
（二）基本原則。
1.堅持以人為本，切實維護勞動者合法權益。始終把維護人民群眾的根本利益作為工作的出發點和落腳點。在作出決策、制定和實施政策的過程中，從解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，妥善處理不同利益群體關系，關心和幫助困難群體的生活，千方百計擴大就業，加快完善社會保障體系，努力維護勞動者的合法權益，合理調節收入分配，使廣大勞動者享受改革發展的成果，積極促進社會和諧穩定。
2.堅持統籌兼顧，促進協調發展。從我國基本國情出發，與國民經濟和社會發展相適應，統籌考慮城鄉各類勞動者需求，協調推進就業、社會保障和勞動關系調整等勞動保障各項事業的發展。在增加就業總量的同時，更加注重提高就業質量；在擴大社會保險覆蓋面的同時，更加注重完善制度體系；在全面維護勞動者合法權益的同時，更加注重各類社會群體利益關系的協調平衡；在推進各項制度改革的同時，更加注重法制、規劃統計、信息網絡、監督、管理和服務體系等基礎建設，促進勞動保障事業全面協調可持續發展。
3.堅持深化改革，創新工作機制。用改革的思路、改革的辦法解決勞動保障工作中的深層次矛盾，消除影響勞動保障事業發展的制度性障礙，注重把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度協調起來，每項重要改革方案的制訂和實施，都必須充分考慮是否符合大多數人的利益，考慮國家財政、企業和群眾的承受能力以及對社會各方面的影響，正確處理好改革、發展、穩定的關系。積極探索建立勞動保障工作的新機制，在工作目標的確定上，要立足當前，著眼長遠，實現勞動保障事業的可持續發展；在工作重心的把握上，要在解決當前突出矛盾的同時，更加注重探索建立長效機制；在工作方式的改進上，更加注重制度完善、機制創新和管理能力提升，堅持典型引路、區域協調、分類指導等行之有效的工作方法。
四、“十一五”時期發展目標和主要任務
（一）發展目標。
“十一五”期間，勞動保障事業發展的主要目標是：建立健全與國民經濟和社會發展相適應的比較完善的勞動保障制度及運行機制，逐步實現就業比較充分，收入分配比較合理，勞動關系基本和諧穩定，社會保障體系比較完善，管理服務規范高效的發展目標。
1.就業持續增長。把擴大就業擺在經濟社會發展更加突出的位置，繼續實施積極的就業政策，在重點解決體制轉軌遺留的下崗失業人員再就業問題的同時，努力做好城鎮新增勞動力就業和農村富余勞動力轉移就業工作，探索建立社會主義市場經濟條件下促進就業的長效機制，積極推進城鄉統籌就業，逐步建立城鄉統一的勞動力市場和公平競爭的就業制度。廣開就業門路，增加就業崗位，改善就業結構，提高就業質量。加強失業調控，保持就業形勢穩定。“十一五”期間，全國城鎮實現新增就業4500萬人，城鎮登記失業率控制在5%以內，轉移農業勞動力4500萬人。
2.勞動者素質不斷提高。形成面向市場、運行有序、管理高效、覆蓋城鄉的職業培訓和技能人才評價制度與政策體系，進一步加大對各類勞動者的培訓力度，基本建立起規模宏大、專業齊全、梯次合理的技能勞動者隊伍。到“十一五”期末，全國技能勞動者總量達到1.1億人，其中，技師和高級技師占技能勞動者總量的5%，高級工占20%。
3.社會保障體系比較完善。建立健全社會保障制度和管理服務體系，實現資金來源多渠道、保障方式多層次、管理服務社會化。進一步擴大社會保障覆蓋范圍，基本實現城鎮各類就業人員平等享有社會保障。健全農村社會保障制度。到“十一五”期末，城鎮基本養老、基本醫療、失業、工傷和生育保險參保人數分別達到2.23億人、3億人、1.2億人、1.4億人和8000萬人以上，參加農村社會養老保險和企業年金的人數逐步增長。
4.勞動關系基本保持和諧穩定。勞動關系調整機制進一步完善，逐步實現勞動關系調整的法制化。勞動合同制度普遍實行，集體合同制度繼續推進，協調勞動關系三方機制逐步健全，勞動爭議處理體制改革取得明顯進展。企業工資收入分配秩序比較規范，職工工資水平穩步增長。
5.勞動保障法制比較健全。加快建立健全勞動保障法律法規體系，進一步完善勞動保障依法行政的制度，基本形成覆蓋城鄉的勞動保障監察執法網絡；通過強化普法工作，使廣大勞動者和用人單位的維權意識和守法意識明顯增強。
（二）主要任務。
1.實施促進就業的長期戰略和政策，千方百計擴大就業。
（1）實施發展經濟與促進就業并舉的戰略，確立有利于擴大就業的經濟增長方式。推進經濟結構調整，鼓勵、支持和引導個體、私營等非公有制經濟發展，積極發展就業容量大的勞動密集型產業、服務業和各類所有制的中小企業，改善就業結構，擴大就業容量。加強地區間的協作，推行培訓、就業、維權三位一體的工作模式，搞好勞務輸出工作，引導和組織農業勞動力向非農產業和城鎮有序轉移。
（2）繼續實施積極的就業政策，促進下崗失業人員再就業。創造良好的就業和創業環境，妥善解決體制轉軌遺留的下崗失業人員再就業問題，重點做好國有和集體企業下崗職工、國有企業關閉破產需要安置人員的再就業。引導勞動者轉變就業觀念，促進多種形式就業，鼓勵勞動者自謀職業和自主創業。通過扶持政策引導，鼓勵企業吸納下崗失業人員再就業。加大公益性崗位開發力度，全面落實各項扶持政策，提高就業穩定性。建立就業與失業保險、城市居民最低生活保障工作聯動機制，促進和幫助下崗失業人員盡快實現再就業。
（3）不斷完善市場就業機制，促進城鄉統籌就業。建立城鄉統一、平等競爭的勞動力市場，逐步消除就業歧視。取消農村勞動力進城和跨地區就業的限制，改善農民工進城就業環境。積極推進新成長勞動力特別是高校畢業生就業。加強勞動力市場建設，規范勞動者求職、用人單位招聘和職業中介行為。建立覆蓋各類失業人員的失業登記制度，加強對登記失業的高校畢業生的服務和管理，完善用人單位招聘人員錄用備案制度和就業登記制度。加強對各類職業中介行為的監管，維護勞動力市場秩序。
（4）建立制度化、專業化、社會化的公共就業服務體系。完善覆蓋城鄉勞動者的就業管理服務組織體系，建立健全縣鄉公共就業服務網絡，強化政府促進就業的公共服務職能，完善公共就業服務制度。以城市為中心逐步實施公共就業服務統籌管理，完善服務手段，開發服務項目，拓展服務功能，為城鄉各類勞動者提供有效服務。完善對困難地區、困難行業和困難群體的就業援助制度。支持并規范發展各類專業性職業中介機構和勞務派遣、職業咨詢指導、就業信息服務等社會化服務組織。逐步建立政府購買就業服務成果的機制，充分發揮社會各類就業服務機構的作用。
（5）加強失業調控。妥善安置關閉破產和重組改制國有企業的分流職工；鼓勵國有大中型企業通過主輔分離輔業改制分流安置富余人員；規范企業裁員行為，加強對正常生產經營企業裁員的指導；建立失業預警機制，制訂預案和相應措施，對失業進行有效調控，減少長期失業人員數量，保持就業形勢穩定。
（6）完善境外就業管理體制，健全外國人在我國就業管理制度。建立境外就業突發事件協調處理工作機制，保護境外就業人員合法權益。加強對境外就業中介機構的監管，規范對境外就業人員的服務。加大開拓境外就業市場力度，擴大境外就業規模。加強對外國人在中國就業的管理。
2.大力發展職業教育和培訓，加快提高勞動者技能素質。
（1）加快培養經濟社會發展需要的技能勞動者。充分發揮現有教育培訓資源的作用，依托大型骨干企業和職業院校、高級技工學校、技師學院等重點職業教育培訓機構，建立一批示范性、國家級高技能人才培訓基地和區域性公共實訓基地，加快高技能人才培養，推進現代職業培訓制度模式的建立。加強實用技能培訓，提高下崗失業人員再就業能力。開展創業培訓，發揮創業帶動就業的倍增效應。大力開展農民職業技能培訓和引導性培訓，提高農民職業技能、轉移就業能力和外出適應能力。完善勞動預備制度，使90%以上城鄉新成長勞動力在就業前接受必要的職業技能培訓。加快形成政府推動、企業主導、行業配合、學校參與、社會支持、個人努力的技能勞動者培養工作新格局。加強技工學校和職業培訓機構能力建設，建立校企合作的技能勞動者培養制度。逐步形成結構合理的技能勞動者隊伍。
（2）進一步完善職業資格證書制度，形成技能勞動者的評價、選拔、使用和激勵機制。完善社會化職業技能鑒定、企業技能勞動者評價、職業院校資格認證和專項職業技能考核的工作體系，發揮職業資格證書在勞動者就業和技能成才過程中的導向作用。鼓勵行業、企業和全社會開展各種類型職業技能競賽和崗位練兵活動。引導企業建立技能勞動者使用與培訓考核相結合、待遇與業績貢獻相聯系的激勵機制。
（3）加強職業教育和培訓技術支持和服務體系建設。完善國家職業分類和職業標準體系建設，建立新職業定期發布制度。加快國家題庫建設和職業培訓教材開發，廣泛利用現代培訓技術和遠程培訓手段，加快培訓方法、培訓模式和培訓機構評價方式改革，加強職業培訓教師隊伍建設。逐步完善高技能人才開發交流工作機制，建立技能人才、技能成果信息庫。全國在有條件的地區建設50個面向社會提供實訓和技能鑒定服務的公共實訓基地，初步形成布局合理的公共培訓鑒定服務網絡。
3.加快完善社會保障體系，增強社會保障能力。
（1）完善各項社會保險制度。根據我國現階段經濟社會發展水平，綜合考慮不同地區、不同人群之間收入水平差異以及用人單位和個人的實際承受能力，以保障人民群眾基本生活和基本醫療需求為重點，進一步完善城鎮基本養老和基本醫療、失業、工傷、生育保險制度，認真解決農民工和被征地農民的社會保障問題，研究探索并積極穩妥地推進農村社會養老保險工作。
養老保險。繼續確保基本養老金按時足額發放。積極推廣東北三省完善城鎮社會保障體系試點經驗，統一城鎮個體工商戶和靈活就業人員參保繳費政策，將非公有制企業、城鎮個體工商戶和靈活就業人員納入城鎮基本養老保險覆蓋范圍；逐步做實基本養老保險個人賬戶，改革基本養老金計發辦法，建立基本養老金正常調整機制，縮小企業退休人員養老金水平與機關事業單位退休人員退休費水平的差距。鼓勵有條件的企業建立企業年金，初步形成基本養老保險、企業年金和個人儲蓄養老保險相結合的多層次養老保險體系。推進機關、事業單位養老保險制度改革，實現機關、事業單位與企業養老保險制度的合理銜接。
醫療保險。不斷完善城鎮基本醫療保障政策和管理，建立健全運行保障機制，加快城鎮醫療救助制度建設，進一步規范補充醫療保險，構建以基本醫療保障為主體，以保障大病風險為重點，兼顧多層次需求的醫療保障體系，逐步擴大基本醫療保障覆蓋范圍。
失業保險。進一步完善失業保險金申領辦法，結合失業人員求職和參加職業培訓的情況完善申領條件，建立失業保險與促進就業聯動機制。積極推動東部地區適當擴大失業保險基金支出范圍試點，進一步發揮失業保險制度促進再就業功能。研究靈活就業人員的失業保險問題，做出相應的制度安排。
工傷保險。進一步完善工傷保險政策和標準體系，繼續推進各類企業、有雇工的個體工商戶參加工傷保險，組織實施事業單位、社會團體和民辦非企業單位參加工傷保險，完善工傷認定制度和勞動能力鑒定制度，積極探索工傷補償與工傷預防、工傷康復相結合的有效途徑，建立起預防工傷事故的有效機制，逐步建立適合我國國情的工傷康復制度。
生育保險。進一步擴大生育保險覆蓋范圍，建立健全生育保險醫療服務管理體系和費用結算辦法。
農村社會保險。按照城鄉統籌發展的要求，探索建立與農村經濟發展水平相適應、與其他保障措施相配套的農村社會養老保險制度。采取適合不同群體特點和需求的方式，著力推進被征地農民社會保險工作，優先解決農民工工傷保險和大病醫療保障問題，抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉移，與現行養老保險制度銜接的農民工養老保險辦法。基本建立新型農村合作醫療制度。
提高社會保險統籌層次，不斷增強統籌調劑的能力。積極創造條件，基本實現基本養老保險省級統籌；逐步推進失業保險市（地）級統籌；建立和完善工傷保險儲備金制度。
（2）多渠道籌措社會保險資金。規范征收流程，強化征收管理，實現各項社會保險費依法統一征收，建立征收激勵機制，做到社會保險費應收盡收。建立健全社會保險基金預決算制度，積極探索開辟新的渠道籌措社會保障基金，建立規范的社會保障資金籌集和支出制度，形成穩定的資金來源，確保各項社會保險待遇的支付。妥善解決困難群體醫療保障費用來源問題，將困難企業職工、關閉破產企業退休人員、城鎮居民中的困難家庭納入醫療保障體系。
（3）積極穩妥地探索社會保障基金運營和監督管理機制。完善社會保障基金監管制度和預警監測機制，逐步健全行政監督、專門監督、社會監督、內部控制相結合的監督體系。進一步完善收支兩條線辦法，制定按基金性質進行分類投資的政策；在確保基金安全的前提下，研究制定養老保險個人賬戶基金、農村社會養老保險基金投資管理辦法；加強全國社會保障基金和企業年金市場化投資運營的監管，實現規范運作和基金的保值增值。規范社會保險待遇支付，嚴防基金流失，加大對騙領社會保險待遇欺詐行為的查處力度，堵塞基金支付漏洞。
（4）完善參保人員社會保險關系轉移、銜接的政策措施。研究解決城鎮各類群體之間社會保險制度設計、政策銜接中存在的問題，實現不同群體之間社會保障制度政策的有效銜接，探索解決人員流動時社會保險關系接續問題的有效辦法。
（5）建立健全社會化管理服務體系。從制訂社會保險經辦機構服務標準和規范服務設施建設入手，加強基礎管理，整合服務資源，規范服務流程，推進社會保險經辦機構服務規范化、信息化、專業化建設。建立激勵和約束機制，全面提高社會化管理服務水平，將企業退休人員納入社會化管理。加快公共老年服務設施和服務網絡建設，鼓勵有條件的地方興建退休人員公寓，不斷提高退休人員的生活質量。
4.健全勞動關系調整機制，創建和諧勞動關系。
（1）加快勞動關系協調機制建設。全面實施勞動合同制度，推動各類企業普遍與職工簽訂并嚴格履行勞動合同。推進集體合同制度，大力開展區域性、行業性集體協商。加強協調勞動關系三方機制組織建設和制度建設，充分發揮三方機制的作用。繼續規范國有企事業單位改革中的勞動關系。
（2）調節企業工資收入分配，規范工資分配秩序。繼續推進企業工資決定機制的轉變，著力建立工資集體協商制度。健全最低工資制度，根據經濟發展水平逐步提高最低工資標準。進一步完善工資指導線、勞動力市場工資指導價位和人工成本信息指導等宏觀指導制度。完善國有企業工資收入分配規則和監管機制，加強對高收入國有獨資及國有控股企業工資分配的調控。完善企業工資支付制度，建立健全工資支付監控制度和工資支付保障制度。
（3）推進勞動爭議處理體制改革，全面加強勞動爭議處理工作。改革現行“一調一裁兩審”的勞動爭議處理制度，探索建立注重預防和調解、突出仲裁優勢和作用的勞動爭議處理機制。全面推進勞動爭議仲裁機構實體化建設，逐步在市（地）級以上城市以及有條件的縣（市、區）建立實體性的勞動爭議處理機構。積極推進勞動爭議仲裁隊伍的專業化、職業化建設。加強勞動爭議調解工作，在健全企業勞動爭議調解委員會的同時，積極推進區域性、行業性勞動爭議調解組織建設。
5.加強勞動保障法制建設，堅持依法行政。
（1）建立健全我國勞動保障法律體系。修改完善勞動法，制定勞動合同法、促進就業法、社會保險法和勞動爭議處理法等法律。研究制定殘疾人就業、職業技能培訓與鑒定、勞動力市場、企業工資、基本養老保險、醫療保險和社會保險基金監督管理等行政法規；修改完善《失業保險條例》，加強對地方勞動保障立法工作的指導。
（2）加強勞動標準的制訂修訂工作。完善特殊工時審批制度和職工休息休假制度，加強女職工和未成年工的特殊勞動保護。研究完善艱苦崗位津貼制度，開展勞動定員定額國家標準的制訂修訂工作，指導行業和企業集團開展勞動定員定額行業標準的制訂修訂。
（3）加強勞動保障監察制度和體制建設。繼續推進勞動保障監察制度建設和工作機制創新，進一步加大監察執法力度，全面建立用人單位勞動保障守法誠信制度。進一步規范監察程序，完善監察工作制度，實現勞動保障監察職能、機構、標志和執法文書統一，充實勞動保障執法監察隊伍。完善與有關部門共同查處違反勞動保障法律法規行為的綜合治理機制。加大對拖欠農民工工資等侵害勞動者合法權益行為的查處力度。
（4）建立較為完備的依法行政與執法監督工作制度。建立和完善勞動保障政務公開制度，依法推進各級勞動保障行政部門和經辦機構規范服務行為，依法處理勞動保障事務。規范行政審批和行政許可行為，建立對被許可人的監督檢查制度。完善行政復議制度，建立行政過錯責任追究制度。
（5）建立健全普法教育工作制度。積極探索有效的勞動保障普法新方式，提高普法工作的針對性和實效性。建立勞動保障系統工作人員普法輪訓制度，強化對用人單位和勞動者的普法教育，實施農民工務工前勞動保障法律法規培訓，切實增強勞動者依法維護自身勞動保障權益的意識和能力，推進勞動保障普法工作制度化。
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