對于宅基地，大體上有以下三種設(shè)想:
第一，宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工并帶走家屬,所承包的耕地出租或入股,宅基地一并出租或入股。這種方式看起來比較簡便易行。但問題在于：如果宅基地上已蓋房屋,那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段時(shí)間后,外出務(wù)工的農(nóng)民及家屬因種種原因返回農(nóng)村了,他們在哪里安家棲息? 是不是又要向村里申請宅基地,再建房屋?
第二，宅基地出售給農(nóng)村或城市中的其他人,或出售給企事業(yè)單位，得到一筆錢,用于在城鎮(zhèn)安家。這種方式也比較簡便,而且不會(huì)發(fā)生此后農(nóng)民再回村申請宅基地的問題。但在現(xiàn)行法律之下,出售宅基地是有障礙的,因?yàn)檎貙儆谵r(nóng)村建設(shè)用地,集體所有,不準(zhǔn)轉(zhuǎn)賣。
第三則是宅基地的置換，是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下,進(jìn)城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋,交給縣市政府處理,換取城市戶籍,并得到一套居住面積大體上相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市,地方政府如果財(cái)力許可,還可以再給這些農(nóng)民以城市低保待遇。單純以城市低保待遇來置換農(nóng)民宅基地和上面所蓋的房屋,是不足以補(bǔ)償農(nóng)民的損失的。
這樣,農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活了。這種方式在實(shí)行時(shí)盡管程序和手續(xù)要復(fù)雜一些,但將來的糾紛和麻煩也會(huì)減少許多。
如果以后農(nóng)民愿意回鄉(xiāng)居住,或者回鄉(xiāng)經(jīng)營店鋪、作坊,因?yàn)樗麄兊恼匾呀?jīng)進(jìn)行了置換,并且在城鎮(zhèn)中得到了面積相當(dāng)?shù)囊惶坠⒆》孔鳛檠a(bǔ)償,所以不能再以無房可住為理由向村里申請宅基地。
宅基地的置換，未嘗不是上述三種處理農(nóng)民宅基地的方式中的最佳選擇。
中國新聞周刊：具體到宅基地的抵押，究竟有什么制度設(shè)計(jì)？
厲以寧：先說第一種情況，外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，他們的承包地和宅基地抵押出去,不等于流轉(zhuǎn),因?yàn)樵诘盅褐笕詺w原來的使用者使用,而且在償還貸款之后可以贖回。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)在抵押和流轉(zhuǎn)之間作出選擇。
主要的問題是:農(nóng)民如果選擇抵押的話,那么抵押給什么人？如果抵押給其他農(nóng)民(本村的或外村的) ,可能引起較多的糾紛,甚至成為變相的私人高利貸,而且一旦到期無法贖回,又會(huì)成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè),也會(huì)出現(xiàn)類似的情況。
因此,較好的做法是:組建“土地銀行”之類的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu),或容許條件較好的農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行兼營農(nóng)民承包地和宅基地的抵押業(yè)務(wù)。
第二種情況是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民的承包地和宅基地的抵押問題，這同樣涉及抵押給農(nóng)村中的私人或企業(yè)還是抵押給農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的選擇。
最不可取的做法是抵押給本村或外村的農(nóng)民,一旦抵押后還不清貸款,耕地或宅基地(包括上面的房屋) 歸了別人,他怎么生活? 連住所都沒有了,該怎么辦?
所以較好的做法仍是由農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)從事土地抵押業(yè)務(wù),以避免私人之間發(fā)生糾紛或出現(xiàn)變相的高利貸行為、私人土地兼并行為。
中國新聞周刊：讓抵押浮上水面，最迫切的原因是什么？
厲以寧：以準(zhǔn)備進(jìn)城的農(nóng)民來說,如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋) 抵押出去而得到一筆資金,可以用于在城鎮(zhèn)中購買或租到房屋,也可以用于在城鎮(zhèn)中作為經(jīng)營店鋪或手工作坊的資本,然后陸續(xù)償還貸款。這樣,他今后的工作和生活就有保證了。
以繼續(xù)留在農(nóng)村中的農(nóng)民來說,如果他有可能把承包的土地或宅基地抵押出去而得一筆資金,用于添置農(nóng)業(yè)機(jī)械或農(nóng)用汽車,也可以在農(nóng)村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚,或興建較大的養(yǎng)豬圈、牛棚,以增加收入,然后陸續(xù)償還貸款,這樣,他今后的工作條件和生活狀況也會(huì)大大改善。
中國新聞周刊：今年夏天啟動(dòng)的林權(quán)改革，明確賦予了承包人以抵押權(quán)。
厲以寧：對。給了抵押權(quán)，是了不得的事情。這是市場經(jīng)濟(jì)的做法。
為了使農(nóng)民的土地抵押業(yè)務(wù)能夠順利開展,農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)。特別是把承包地或宅基地抵押出去的農(nóng)民,如果遭遇到重大自然災(zāi)害,損失慘重,收入銳減,如何償還貸款?
擴(kuò)大內(nèi)需是面臨的大問題
中國新聞周刊：在新一輪農(nóng)村土地改革中，還要解決什么問題？
厲以寧：社會(huì)保障尚需完善。承包土地和宅基地實(shí)際上包含了社會(huì)最低生活保障的內(nèi)容,目前還不可能實(shí)行城鄉(xiāng)一樣的社會(huì)最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民使用承包地、宅基地的事實(shí)應(yīng)考慮在內(nèi),同時(shí)還要考慮到城鄉(xiāng)生活費(fèi)的差異。
中國新聞周刊：可行的做法是什么？
厲以寧：在一個(gè)省、市、自治區(qū)范圍內(nèi),可以把農(nóng)村人均最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)作為基數(shù),城市最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)向上浮動(dòng)一定百分比。由于各個(gè)地區(qū)生活費(fèi)差異的存在,無論城市還是農(nóng)村的人均最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)都不宜全國一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。也可以全國制定一個(gè)社會(huì)最低生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)作為參照數(shù),各省、市、自治區(qū)按城鄉(xiāng)差別在這個(gè)參照數(shù)的基礎(chǔ)上做一些調(diào)整。
農(nóng)民如果遷居城鎮(zhèn),并放棄了承包地、宅基地之后,低收入家庭都應(yīng)享受城市最低生活保障。如果農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工但并未放棄承包地、宅基地的,則不享受城市最低生活保障。
而且,只要城市務(wù)工收入高于農(nóng)村最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)的,也不在農(nóng)村最低生活保障費(fèi)發(fā)放范圍之內(nèi)。
中國新聞周刊：這是終極的社保方案嗎？
厲以寧：當(dāng)然不是。我們會(huì)逐步向城鄉(xiāng)最低生活保障統(tǒng)一支付標(biāo)準(zhǔn)靠攏。社會(huì)最低生活保障支付標(biāo)準(zhǔn)，也將隨著職工平均工資和農(nóng)民平均收入的增長而增長。
中國新聞周刊：你認(rèn)為這些舉措實(shí)施后，會(huì)給宏觀經(jīng)濟(jì)層面帶來什么變化？
厲以寧：隨著農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地置換工作的展開,以及宅基地抵押問題的解決,我相信農(nóng)業(yè)會(huì)有大發(fā)展,農(nóng)民收入會(huì)增長,城鎮(zhèn)化速度也會(huì)加快。
中國經(jīng)濟(jì)增長至今仍是以投資帶動(dòng)為主。消費(fèi),尤其是民間消費(fèi),雖然近年來有所增加,但與投資帶動(dòng)相比,依舊居于次位。擴(kuò)大內(nèi)需是我們面臨的大問題。如何擴(kuò)大內(nèi)需? 我認(rèn)為關(guān)鍵是迅速提高農(nóng)民的收入。
如果城鄉(xiāng)二元體制改革將導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化,以及由于社會(huì)最低生活保障制度基本建立而導(dǎo)致社會(huì)低收入家庭后顧之憂的逐漸消除,必定會(huì)引起內(nèi)需的大突破。 (楊中旭）
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