——在“中國農(nóng)村改革的新起點：基本公共服務(wù)均等化
與城鄉(xiāng)一體化”國際論壇上的開幕式演講
遲福林 中改院院長
2008年12月6日
今年是我國改革開放30年。30年前，從農(nóng)村起步的改革取得歷史性突破；30年后，面對經(jīng)濟社會發(fā)展的新矛盾和新挑戰(zhàn)，面對國際金融危機的嚴重沖擊，我國把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化作為新階段農(nóng)村改革的基本目標，作為擴大內(nèi)需、實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的重大舉措。
經(jīng)過30年的改革發(fā)展，我國開始由以解決溫飽為主要任務(wù)的生存型社會向以促進人的全面發(fā)展為目標的發(fā)展型社會過渡。這個歷史性過渡，使全社會的“生存性”壓力逐步減弱，“發(fā)展性”壓力日益凸顯。其中，全社會公共需求全面快速增長與公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺，成為新階段的突出矛盾。在這個特定背景下，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化已成為新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、推進城鄉(xiāng)一體化的重要任務(wù)。
一、保障農(nóng)民自身發(fā)展權(quán)益重在推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要目標，是實現(xiàn)廣大農(nóng)民的自身發(fā)展和公平發(fā)展，其實質(zhì)在于承認和保障農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益。新階段農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益集中體現(xiàn)在廣大農(nóng)民的發(fā)展能力與發(fā)展機會上，這與義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本社會保障、公共就業(yè)服務(wù)等基本公共服務(wù)直接相關(guān)。
1．保障農(nóng)民發(fā)展權(quán)益直接依賴于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
我國是一個經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的大國。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代，為加速推進工業(yè)化，長期實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟社會體制和政策。農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給主要不是依靠公共財政，而是依靠農(nóng)民自己。由此，造成城鄉(xiāng)居民基本權(quán)利和發(fā)展機會的不平等，并形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的失衡。改革開放以來，由于城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)供給體制尚未改變，加之地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏相應(yīng)的財力，使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴重不足。當(dāng)前，我國農(nóng)村新貧困的形成同基本公共服務(wù)的嚴重缺失直接相關(guān)。2003年第三次全國衛(wèi)生服務(wù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，疾病是農(nóng)村居民致貧的首要因素，大約三分之一的農(nóng)村貧困人口都是因病致貧。在一些貧困地區(qū)，教育負擔(dān)已經(jīng)成為致貧的主要原因之一。特別是農(nóng)村家庭，教育花費是他們的“頭號”家庭開支。近幾年，政府教育支出的明顯增加對減少貧困具有重大作用。有研究發(fā)現(xiàn)，每一萬元的教育投入可以使12個人脫貧；在西部地區(qū)的效果更加明顯，可以使19個人脫貧。由此可見，保障廣大農(nóng)民的自身發(fā)展權(quán)益直接依賴于基本公共服務(wù)。
2．保障農(nóng)民自身發(fā)展權(quán)益關(guān)鍵在于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度
由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差異，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)水平可以有差別，但制度應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一。未來5～10年，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)當(dāng)按照“完善體系、對接制度、提高水平、重點支持”的總體思路，逐步統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度。具體建議是：
第一步，完善體系，盡快實施農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，使農(nóng)村基本公共服務(wù)體系在1～2年內(nèi)建立起來。
第二步，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接。這是最重要的一步。隨著城鎮(zhèn)化水平逐步提高，用5年左右的時間實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，率先建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，即鼓勵有條件的地區(qū)進行改革試點，率先把農(nóng)村居民全部納入城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)保障范圍；在中等發(fā)達地區(qū)，加快提高農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，為城鄉(xiāng)制度對接創(chuàng)造條件，即在統(tǒng)一城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度之前，可先出臺過渡性辦法，預(yù)留城鄉(xiāng)制度對接的銜接口，在此基礎(chǔ)上，借鑒發(fā)達地區(qū)經(jīng)驗，試點推進，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度的對接；在欠發(fā)達地區(qū)，先用2年左右時間，完善農(nóng)村基本公共服務(wù)體系，在政策和制度設(shè)計上，預(yù)留城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)制度銜接口。
第三步，逐步提高水平。再用3年左右的時間，逐步提高欠發(fā)達地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)水平，將農(nóng)村基本公共服務(wù)體系納入城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)的制度對接和水平差距的逐步縮小。
二、新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)鍵在于推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
從現(xiàn)實需求看，新階段統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展至少有三大任務(wù)：第一，縮小城鄉(xiāng)收入差距；第二，提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；第三，加大農(nóng)村公共服務(wù)投入，刺激和擴大農(nóng)村消費需求。這三大任務(wù)，在相當(dāng)大程度上都取決于城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實現(xiàn)程度。
1．縮小城鄉(xiāng)差距與推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
推進城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)當(dāng)充分估計基本公共服務(wù)均等化在縮小城鄉(xiāng)居民人均收入差距中的作用。2007年，我國城鄉(xiāng)居民人均收入比已達到3.33:1，若把基本公共服務(wù)，包括義務(wù)教育、基本醫(yī)療等因素考慮在內(nèi)，城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距高達5～6倍。據(jù)此估算，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距對城鄉(xiāng)居民人均實際收入差距的影響度在30%～40%左右。還有研究表明，農(nóng)村家庭主要勞動力平均受教育年限每增加一年，貧困發(fā)生風(fēng)險就可以降低12.9%；家庭非農(nóng)收入比重每增加1個百分點，貧困發(fā)生率就可以降低3.2%。這說明，教育投入對于提高農(nóng)民收入水平是極為重要的。新階段緩解城鄉(xiāng)居民人均收入差距，需要加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
2．提高農(nóng)村勞動力素質(zhì)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)鍵在于勞動力素質(zhì)的提高。現(xiàn)實情況是，農(nóng)村基本公共服務(wù)的嚴重缺失制約了農(nóng)村勞動力素質(zhì)的提高。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)字表明，2007年全國農(nóng)村勞動力文盲率為6.3%，小學(xué)和初中文化程度的農(nóng)村從業(yè)人員占78.7%，高中以上文化程度所占比重僅為14.9%，農(nóng)村人口平均受教育年限不到8年。農(nóng)村勞動力整體素質(zhì)的這種狀況，制約了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，需要政府的公共支出更多地投向農(nóng)村教育和科技培訓(xùn)。
3．?dāng)U大農(nóng)村消費需求與城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化
我國7億多農(nóng)村人口的投資和消費需求潛力十分引人注目，被認為是全球經(jīng)濟版圖上少有的一個亮點。這個潛力的釋放，將對我國經(jīng)濟增長產(chǎn)生巨大的推動作用。問題在于，30年來，我國農(nóng)村居民的消費率從最高點1983年的32.3%，下降到最低點2007年的9.1%，下降了23個百分點。在居民消費總額中，農(nóng)村居民消費所占比重從1978年的62.1%下降到2007年的25.6%，下降近37個百分點。這種情況，與城市和農(nóng)村居民人均收入差距不斷擴大相關(guān)，更重要的是農(nóng)村基本公共服務(wù)的長期缺失嚴重抑制了農(nóng)村居民的消費欲望。由于基本公共服務(wù)能夠增強廣大社會成員的經(jīng)濟安全感和消費預(yù)期，因而發(fā)揮著巨大的刺激消費、拉動消費需求的潛在功能。為此，刺激消費、擴大內(nèi)需，應(yīng)當(dāng)充分估計基本公共服務(wù)投入的重大作用。我們初步測算，未來12年，將基本公共服務(wù)財政投入每年提高1～1.4%，平均每年投入5千億～6千億，總計投入財政資金6。42萬億，到2020年就可以初步實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的目標。從刺激消費和保持中長期經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的客觀要求出發(fā)，應(yīng)當(dāng)逐步把擴大內(nèi)需的投資重點轉(zhuǎn)到城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化上來。
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