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2011年10月22日10:56 | 中國(guó)發(fā)展門(mén)戶(hù)網(wǎng) www.chinagate.cn | 給編輯寫(xiě)信 字號(hào)：T|T

一家預(yù)算和資產(chǎn)負(fù)債表都不完整的公司，可以發(fā)債券嗎？不能！一個(gè)預(yù)算不透明、甚至負(fù)債數(shù)據(jù)都可能成謎的地方政府可以發(fā)地方債嗎？可以試試。中國(guó)國(guó)務(wù)院上周試點(diǎn)放行了上海、浙江、廣東、深圳四個(gè)省市的舉債。

投資者如何從并不詳細(xì)的政府預(yù)算中預(yù)測(cè)該省的未來(lái)收入、支出是否合理、信用狀況如何呢，對(duì)借款人的約束、監(jiān)督在哪里，如何避免出現(xiàn)“中央財(cái)政兜底”的發(fā)生，財(cái)政部出臺(tái)的試點(diǎn)辦法并不能解答這些問(wèn)題。

急于成長(zhǎng)的地方政府太渴望對(duì)收入的支配權(quán)了，以至于地方發(fā)債試點(diǎn)雖然限制重重，但仍熱衷于此。

中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)高培勇認(rèn)為，現(xiàn)在的地方財(cái)政并非完全意義上的政府財(cái)政，它沒(méi)有自衛(wèi)能力，就像一個(gè)永遠(yuǎn)長(zhǎng)不大的孩子，一有機(jī)會(huì)它就淘氣，稍微放松就要生事，比如說(shuō)地方債。所以他認(rèn)為，必須進(jìn)行深層次的體制改革，即給地方財(cái)政一定的自主支配權(quán)。

舉債，但無(wú)關(guān)預(yù)算

獲試點(diǎn)資格的四個(gè)省市曾為此多方爭(zhēng)取，雖然發(fā)債規(guī)模由財(cái)政部來(lái)定，但他們?nèi)苑浅嶂杂谧孕邪l(fā)債。

此次地方自行發(fā)債試點(diǎn)，對(duì)試點(diǎn)省市發(fā)債規(guī)模定額管理，額度由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。財(cái)政部代辦還本付息，即中央財(cái)政還本付息，地方將本息及時(shí)繳入中央國(guó)庫(kù)。“目的就是為了防止地方不按期還款的風(fēng)險(xiǎn)，中央代辦可以保證投資者利益，回過(guò)頭來(lái)，中央可以對(duì)地方進(jìn)行財(cái)政扣款，不會(huì)出現(xiàn)中央兜底的情況。”河南省財(cái)政廳官員分析。

雖然在借款資金的使用上，財(cái)政部要求地方上報(bào)債務(wù)使用情況，以免債務(wù)資金濫用，但地方政府顯然都有自己的想法，那就是資金支配權(quán)。

在廣東省財(cái)政廳一位官員看來(lái)，自由支配權(quán)是各省對(duì)地方發(fā)債最為看重的一點(diǎn)。他表示，現(xiàn)在地方政府就像個(gè)長(zhǎng)不大的孩子，收入支出全要靠中央，收入靠轉(zhuǎn)移支付，越來(lái)越多的支出由中央指定了用途和方向。而上海市財(cái)政局人士也認(rèn)為，(自行發(fā)債)籌集收入是一個(gè)方面，另一方面借債收入的使用上，地方有了支配權(quán)，“雖然要求用于公共設(shè)施，但至少用于哪些項(xiàng)目地方自己說(shuō)了算”。

不僅獲發(fā)債試點(diǎn)的省市這么想，那些正在爭(zhēng)取自行發(fā)債的中部甚至西部地區(qū)，也有著同樣的看法。

河南省一位財(cái)政廳人士說(shuō)，河南這樣中西部省市，幾乎一半以上的收入來(lái)自轉(zhuǎn)移支付。專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付都是專(zhuān)款專(zhuān)用，而地方自有收入還要為中央項(xiàng)目配套，地方覺(jué)得缺錢(qián)更多是指可支配收入太少。甘肅省財(cái)政廳人士則直言，甘肅也想自行發(fā)債，只是甘肅的財(cái)政狀況還沒(méi)有資格發(fā)。

據(jù)本報(bào)記者了解，地方自行發(fā)債試點(diǎn)辦法在各個(gè)環(huán)節(jié)上對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了限制，也從事前防范的角度做了安排，但防范完全依賴(lài)于中央政府的權(quán)威，不論發(fā)債地方政府還是財(cái)政部文件都沒(méi)有提及投資者對(duì)地方政府的約束作用。

“沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)今年的預(yù)算會(huì)因此有什么變化，投資者買(mǎi)地方債看重的是地方政府和中央政府的信用，至于地方財(cái)務(wù)情況可能不是主要因素。”上述廣東省財(cái)政廳人士解釋。河南省財(cái)政廳人士也認(rèn)為，從現(xiàn)有的文件看，對(duì)地方政府的約束來(lái)自中央政府，而不是投資者。

而渣打銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家王志浩卻覺(jué)得更大范圍公開(kāi)地方政府預(yù)算是地方發(fā)債的先決條件，“看不到透明的預(yù)算報(bào)表，投資者怎么預(yù)期你未來(lái)的收入和信用呢？”財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希（微博）表示，地方發(fā)債最需要注意的是透明，債務(wù)用途、使用、還款來(lái)源、程序以及該政府財(cái)務(wù)是否透明，透明公開(kāi)也是最有效的監(jiān)管手段。

但事實(shí)上，2011年的預(yù)算已經(jīng)執(zhí)行了10個(gè)月，預(yù)算進(jìn)一步透明卻似乎仍舊無(wú)望。2012年的預(yù)算編制正在進(jìn)行，上述廣東省財(cái)政廳人士表示，并未聽(tīng)說(shuō)明年預(yù)算的公開(kāi)范圍會(huì)有大變化。

與此同時(shí)，試點(diǎn)四地的人大常委會(huì)對(duì)地方自行發(fā)債還未做任何表態(tài)。據(jù)了解，各地債務(wù)使用方案首先報(bào)本省(或市)政府審批，再保送財(cái)政部審批，但地方人大一直缺位。

廣東財(cái)政廳官員表示，地方自行發(fā)債是對(duì)《預(yù)算法》的突破。《預(yù)算法》是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期制定的法律，政府管理理念跟現(xiàn)在有很大不同，現(xiàn)在則更加強(qiáng)調(diào)地方政府自我約束和自我管理的能力。該人士還提出，地方政府管理權(quán)的擴(kuò)大，也意味著地方政府承擔(dān)了更大的責(zé)任，有利于整個(gè)國(guó)家的有序管理，這是社會(huì)管理進(jìn)步的一大表現(xiàn)。

不會(huì)讓地方“破產(chǎn)”？

對(duì)于地方政府發(fā)債，財(cái)政部的籌備較早。

2008年財(cái)政部曾組織專(zhuān)家和各省官員草擬《地方債務(wù)管理辦法》。“當(dāng)年我們就上報(bào)過(guò)財(cái)政這邊的政府債務(wù)數(shù)據(jù)，此后每月匯報(bào)債務(wù)動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)，還建立了償債機(jī)制，從財(cái)政這塊債務(wù)已相對(duì)規(guī)范，但后來(lái)地方融資平臺(tái)貸款的出現(xiàn)，使得地方債又變得無(wú)法控制了。”寧夏自治區(qū)財(cái)政廳官員對(duì)本報(bào)表示。

今年審計(jì)署公布地方政府債務(wù)10.7萬(wàn)億元，其中4.97億元是政府直接債務(wù)，每年還本付息近3000億元。河南省財(cái)政官員說(shuō)，河南債務(wù)還款情況還比較正常，目前還沒(méi)問(wèn)題，畢竟這幾年財(cái)政收入增速都比較高。但本報(bào)記者發(fā)現(xiàn)，“不會(huì)讓地方政府破產(chǎn)”仍是地方政府部門(mén)的定心丸。

這也正是王志浩在調(diào)研中感受最強(qiáng)烈的一點(diǎn)，“不論融資平臺(tái)還是城投債，發(fā)債人總是很有底氣的認(rèn)為中央政府會(huì)兜底”。王志浩認(rèn)為，在中國(guó)這樣的強(qiáng)中央體制下，如何避免債務(wù)最終負(fù)擔(dān)者總是中央政府，這是地方發(fā)債面臨的最大挑戰(zhàn)。

事實(shí)上，財(cái)政部并非沒(méi)有考慮地方政府“破產(chǎn)”。財(cái)政部從2008年開(kāi)始與世界銀行合作，對(duì)地方政府自行發(fā)債的相關(guān)模式、制度和法規(guī)進(jìn)行研究，一份由財(cái)政部預(yù)算司地方債務(wù)處處長(zhǎng)張志華執(zhí)筆的課題報(bào)告《中低收入國(guó)家地方債務(wù)監(jiān)管框架》顯示，地方政府破產(chǎn)機(jī)制是化解地方政府債務(wù)危機(jī)的有效手段。

財(cái)政部預(yù)算司地方債務(wù)處是在2008年底成立的，專(zhuān)為管理地方政府債務(wù)及研究相關(guān)制度，近三年來(lái)，這個(gè)部門(mén)幾乎走遍了中國(guó)各個(gè)省份和市縣，調(diào)研地方債情況，聽(tīng)取地方意見(jiàn)，并對(duì)國(guó)外地方政府債務(wù)進(jìn)行考察研究。

一位接近財(cái)政部人士對(duì)本報(bào)記者說(shuō)，一提地方政府破產(chǎn)，好像這個(gè)政府就不存在了一樣，其實(shí)從積極的意義來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)重組過(guò)程，也是重生過(guò)程。

通常防范地方政府債務(wù)危機(jī)需“兩手抓”，首先是事前控制，即控制借款，并對(duì)地方財(cái)政狀況進(jìn)行監(jiān)督；事后監(jiān)管即地方破產(chǎn)機(jī)制，用于處置喪失償債能力的地方政府。但由于政府服務(wù)具有公共性，地方政府破產(chǎn)如果簡(jiǎn)單參照企業(yè)破產(chǎn)，就會(huì)產(chǎn)生保護(hù)債權(quán)人權(quán)益與維持必要公共服務(wù)之間的矛盾。因此，上述財(cái)政部課題報(bào)告認(rèn)為，地方政府破產(chǎn)機(jī)制只能是重新組織而非清盤(pán)全部資產(chǎn)。

財(cái)政自主權(quán)之爭(zhēng)

據(jù)了解，財(cái)政部發(fā)布的試點(diǎn)辦法要求在各個(gè)環(huán)節(jié)上對(duì)地方自行發(fā)債進(jìn)行限制，但事實(shí)上監(jiān)管并不容易。“現(xiàn)在事前監(jiān)管是重點(diǎn)，事后監(jiān)管是研究方向，但目前還不具可行性。”國(guó)家發(fā)改委宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)研究院學(xué)者表示，需要完善的法律法規(guī)還太多，《預(yù)算法》不用提，對(duì)借款人的財(cái)政紀(jì)律、法律保護(hù)、投資者利益的保護(hù)、預(yù)算透明度的提高、人大的作用、違約后的責(zé)任分擔(dān)都沒(méi)有明確的文件，現(xiàn)在全靠中央政府的信用去推動(dòng)，“機(jī)構(gòu)投資者也往往看在中央政府的‘面’去購(gòu)買(mǎi)地方政府債”。

中國(guó)社科院財(cái)貿(mào)所所長(zhǎng)高培勇分析，從上個(gè)世紀(jì)90年代以來(lái)，中國(guó)一直強(qiáng)調(diào)中央政府的宏觀(guān)調(diào)控權(quán)力，結(jié)果是地方財(cái)政過(guò)分依賴(lài)中央財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付，中央每年有30000多億的資金通過(guò)轉(zhuǎn)移支付撥給地方，用于各種支出。這有好處，便于中央政府實(shí)施宏觀(guān)調(diào)控，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，但也存在一種引誘，地方財(cái)政自己的收支平衡往往越來(lái)越難以自主操作。

地方?jīng)]有稅收立法權(quán)，不管是征房產(chǎn)稅還是其他方面的稅種，都需要國(guó)務(wù)院全國(guó)統(tǒng)籌，地方不能建立地方自己的主體收入來(lái)源。此外，沒(méi)有規(guī)范化意義的舉債權(quán)，錢(qián)不夠花，也不能去舉債。

高培勇認(rèn)為，現(xiàn)在的地方財(cái)政并非完全意義上的政府財(cái)政，它沒(méi)有自衛(wèi)能力，沒(méi)有自衛(wèi)的結(jié)果就是它就像一個(gè)永遠(yuǎn)長(zhǎng)不大的孩子，一有機(jī)會(huì)它就淘氣，你哪一天稍微放松就要生事，比如說(shuō)地方債，之前從未允許地方舉債，但仍累積了10萬(wàn)億的債務(wù)。所以他認(rèn)為，必須進(jìn)行深層次的體制改革，即給地方財(cái)政一定的自主權(quán)。

其實(shí)地方這幾年只要有機(jī)會(huì)就在向上反映和要求這種自主權(quán)。比如每年的全國(guó)財(cái)政工作會(huì)議上，地方財(cái)政廳長(zhǎng)們總是迫不及待的向財(cái)政部反映，地方專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付太多，配套太多，規(guī)定用途的撥款太多等。

上述河南財(cái)政廳人士認(rèn)為，最近中央推動(dòng)的資源稅改革、各種收費(fèi)權(quán)的下放以及地方債試點(diǎn)，其實(shí)也可以看做是對(duì)地方政府管理理念的些許調(diào)整。“地方政府不僅要有收入，還要有收入的支配權(quán)，畢竟這也是一級(jí)政府，也是一個(gè)成年人。”廣東省財(cái)政廳官員表示。不過(guò)本報(bào)記者采訪(fǎng)的學(xué)者均表示，地方自行發(fā)債肯定是一個(gè)方向，但需要謹(jǐn)慎為之，不能讓現(xiàn)有負(fù)債雪上加霜。

財(cái)政部部長(zhǎng)助理王保安在一次內(nèi)部會(huì)議上表達(dá)了財(cái)政部對(duì)地方債未來(lái)發(fā)展的目標(biāo)，“根據(jù)地方意愿選擇若干省份開(kāi)展自行發(fā)債試點(diǎn)工作，循序漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥地發(fā)展地方政府債券市場(chǎng)，逐步建立公開(kāi)透明、管理規(guī)范、運(yùn)行高效的地方政府舉債融資計(jì)劃”。

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