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2012年07月03日10:20 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

【開欄的話】

7月1日起，從自來水龍頭出來的飲用水水質要達到新的國家強制性標準。和1985年的舊版國標相比，新國標的指標由35項提高到106項，與世界上最嚴的歐盟水質標準基本持平。

考慮各地情況，2007年新國標發布的時候，給出了5年的過渡期，今年正式實施。

對照新國標，各地飲用水都合格嗎？老百姓家里的自來水能直接喝了嗎？如果暫時不能直飲，問題在哪里？應該怎么辦？

今天起，本版推出系列報道“自來水可以直接喝了嗎”，探訪實際情況，探尋問題所在，探究解決之道。人民網強國論壇也推出相關調查和訪談，敬請關注、參與。

今天的報道將對政府的責任進行探討。

——編者

【核心觀點】

觀點一：

城市供水既有商品特性，又有公共服務屬性，這導致政府和企業定位不清、職責不明，根本上導致了水質達標難。

觀點二：

多數城市的水價確有上漲必要和空間。為什么老百姓對漲價有非議？根本原因是政府投資責任缺失，簡單求助于水價。

觀點三：

應當進一步明確供水服務的公共品屬性，明確政府在供水服務中的必然責任，地方政府是供水服務當仁不讓的第一責任人。

一問 城市水質差 病根出在哪？

記者：城市供水水質為何總是難以達標？

傅濤：城市供水既有商品特性，又有公共服務的屬性，這種狀況導致政府部門和企業定位不清、職責不明。

在需要政府投資時，管理部門往往傾向于認同“供水服務市場化、供水商品化”，將它推向市場，推卸投資責任。而企業逐年虧損，想上調水價時，政府部門往往又認同民眾“供水的公益屬性”，不利于漲價。

定位不明，導致供水行業被人們戲稱為“唯一虧損的壟斷行業”，也從根本上導致了城市供水水質難以達標。

記者：這種“低價低質”惡性循環的局面是如何形成的呢？

傅濤：城市供水屬于地方城市政府負責的市政公用事業，是最基本、最不可或缺的公共服務。在城市化步伐加快的背景下，供水需求總量也在不斷提高。加上飲用水水源水質日益惡化，水廠設備、工藝和供水管網需要改造，這些都需要巨額投資。

但是，如此重要的領域，面對如此巨大的投資需求，10多年來，許多地方政府財政投資杯水車薪。

另一方面，長期以來，我國的居民用水水價一直低于運營成本，尤其是水源污染、水資源費上漲、水質標準提高之后，供水的生產和運營成本提高，供水行業普遍虧損嚴重，使企業無暇顧及水質的提高。

很顯然，從投資層面看，政府沒有把供水服務當作自己的一種責任。其實，自從1998年發布了《城市供水價格管理辦法》以來，供水服務就走上了一條迷失之路。城市供水雖然是基本的公共服務，但政府在供水中的公共服務責任卻沒有體現出來。

《辦法》規定：制定城市供水價格應遵循補償成本、合理收益、節約用水、公平負擔的原則。《辦法》沒有強調、卻也沒有否定在價格不能到位的情況下政府所肩負的投資責任。但這個辦法被普遍誤讀為：實施價格管理辦法后，政府投資予以免責，正是這種誤讀切斷了財政資金的輸血管。

事實上，《辦法》所規定的價格形成機制至今也沒有理順，也就是說，《辦法》一方面斷絕了政府的財政投資，另一方面，在各方制約之下，水價也根本就沒有能夠跟上填補投資缺口，造成了目前水務投資巨大的漏洞。也就從根本上導致了供水“低價低質”的惡性循環局面。

二問 想提高水質 就得靠漲價？

記者：一個觀點認為，只要自來水價格漲到位，供水行業目前的窘境就能緩解。您認為水價有沒有必要漲？漲價能不能解決供水行業目前的問題？

傅濤：供水是政府提供給老百姓的公共服務，但供水不是普遍公共服務，所以國際上叫“受益者支付”原則。公眾應該承擔相應的支付責任，主要體現在水價上。現在看，多數城市的水價確實偏低，有一定的漲價必要和空間。

但是，目前各方都過分寄希望于水價，甚至成為財政推脫責任的一種方式。供水全成本在1998年隨著《城市供水價格管理辦法》從政府責任中進入了水價，各種引水工程的費用在2004年隨著《水利工程供水價格管理辦法》從政府責任中進入了水價，水資源總量稀缺而產生的水資源費也全面進入水價。

為什么老百姓對水價上漲會有這么大的非議？根本原因是政府投資責任缺失，因此簡單求助于水價，將造成社會與供水企業矛盾加劇。

另外，各地自來水資產的簡單變賣，更是雪上加霜——財政不僅不投資了，地方政府還在變賣水務資產，以填補城市發展的其他資金缺口。這不僅是政府投資的缺位，更是對供水服務的不負責任。

記者：政府在供水中的公共服務責任如何體現？相應的，哪些投資應該由財政負擔，而不是簡單進入水價？

傅濤：政府在供水中盡到的公共服務責任主要體現在以下方面：通過監管實現對供水服務價格和服務質量的約束，通過適當的投資補助來調節總體服務價格，同時對弱勢群體給予補助，讓所有人享有同樣質量的供水服務。

但目前的情況是，水價監管缺乏科學性和公開性，水質監管存在體制性缺位，服務監管也有待加強。

由于水環境惡化，原水的合格率不容樂觀，而原水污染的環境代價由城市供水行業負擔。因此，水源治理、戰略性調水等工程投資需要一定程度的政府投資來補償，不應該完全進入末端價格。

另外，一戶一表及配套管網的改造都是服務于政府社會目標的投資，不簡單適用于受益者支付的原則。因此，建議政府財政專項列支，集中完成水表改造和管網更新投資，降低水價總體壓力，讓公眾支付的水價集中覆蓋運營服務成本。

政府城市供水的公共服務責任，除了這些沉淀性設施的投資之外，很重要的一點是對弱勢群體的補貼，以實現供水公共服務的均等化。政府在提高價格的同時，必須考慮對弱勢群體的保護和補貼，這也是國際上通行的做法。

三問 促標準落實 政府該干啥？

記者：政府責任的迷失、定位不清，對已經實施的生活飲用水新標準，有哪些影響？

傅濤：《生活飲用水衛生標準》7月1日全面實施。最讓人擔憂的是水質的安全性威脅。因為標準落到實處，難的不僅僅是工藝技術問題，還有設施改造的投資問題，有了投資還需要有足夠的時間去實施，其后，供水成本也會隨之上升，如果這些成本完全進入價格，水價上漲壓力也會增大。

另外，提高水質檢測能力和監管水平與改造供水設施同樣重要，也是施行新水質標準必須同步完成的重要任務。然而，目前我國大多數供水企業的水質檢測能力欠賬太大，且行業管理缺位嚴重，供水檢測基本是供水企業自檢自報。因此不難理解，各供水企業在資金緊張的背景下，首先砍掉的是檢測成本。

更為嚴峻的形勢是，部分自來水公司可能經濟上無以為繼，從而降低服務質量，最終損害的是公眾的利益。同時，城市供水失去外部輸血的情況下，設施能力可能發展不足，難以應對高速的城市化，難以滿足城市發展需要。

記者：在厘清定位和職責的情況下，要進一步完善供水行業，從而改善水質，您認為還有哪些努力的方向？

傅濤：要想獲得真正健康安全的供水，目前看要從以下幾個方面來努力。

首先，供水服務的公司經營模式國際通行，且行之有效，但是這不意味免除政府責任。我們應當進一步明確供水服務的公共品屬性，明確政府在供水服務中的必然責任，地方政府是供水服務當仁不讓的第一責任人。

其次，推進供水資產與運營服務的分離，讓供水設施投資在財政列支中重新開戶，就像把保障性再次在政府財政支出中開戶一樣，如果價格不能覆蓋成本，政府財政必須出手充分保證基本供水服務的投資要求。

同時，堅決繼續在供水運營服務環節引入市場機制以約束供水服務成本，切忌非此即彼，避免一旦強調政府責任和政府投資就施行政府壟斷經營，應讓市場機制充分應用于運營服務環節，不斷提高服務效率。對話人：本報記者 王 煒 清華大學環境學院水業政策研究中心主任 傅 濤

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