城鎮(zhèn)化為何以城市群為主體形態(tài)
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城鎮(zhèn)化為何以城市群為主體形態(tài)（新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃專家解讀）
《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，以城市群為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，完全符合全球化背景下的城鎮(zhèn)化一般規(guī)律，符合我國資源環(huán)境承載能力的基本特征。目前，我國城市群普遍存在重形態(tài)建設、輕實質發(fā)展的問題，多數(shù)城市群其實只是在空間分布上相對集中的“一群城市”。今后，應按照新型城鎮(zhèn)化的要求，著力提升城市群質量，切實把城市群建設成為我國在全球化網(wǎng)絡中具有競爭力的核心節(jié)點區(qū)域，努力發(fā)揮城市群在推進我國健康城市化過程中的重要作用。
是世界城市化發(fā)展的重要趨勢
在世界城市化的早期階段，城市在一定區(qū)域的成群集中分布是一個客觀過程、也是一個普遍趨勢。
城市的集中成群分布產(chǎn)生了一系列好處，也帶來許多新的問題，如：城市間產(chǎn)業(yè)結構趨同帶來無效競爭，區(qū)域資源壓力和環(huán)境負荷增加，大城市病泛濫等等。如何趨利避害，成為城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略和空間規(guī)劃的重要目標取向。
隨著經(jīng)濟全球化的不斷深入，以提升國家參與全球化的整體競爭能力為指向的效率優(yōu)先、非均衡發(fā)展成為世界各國政府普遍關注的戰(zhàn)略，城市群就成為非均衡發(fā)展、實現(xiàn)效率優(yōu)先的主要空間載體。
目前，美國東北部和五大湖兩大城市群集中了全美近40%的人口。日本東京、大阪、名古屋3大都市圈集聚人口、經(jīng)濟規(guī)模占全日本總量都達到了60%以上。英國一半人口集中分布在不足1/5國土面積的大倫敦都市圈。在城市群的發(fā)展中，城市群核心城市以培育創(chuàng)新與門戶功能、占據(jù)影響力制高點為主旨，城市群區(qū)域往往以共同打造優(yōu)越的人居環(huán)境和投資環(huán)境、實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)能力集聚和民生質量提升為主題。美國2050年發(fā)展戰(zhàn)略明確提出，把十余個大都市連綿區(qū)打造為支撐經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展、增強國家競爭力的重點區(qū)域。
是我國資源環(huán)境承載能力的客觀要求
我國適宜城鎮(zhèn)化的國土空間極為有限，城市群作為主體形態(tài)是符合我國資源環(huán)境承載能力基本特征的。
我國三大氣候區(qū)和3大階梯地形，構成了我國自然地理環(huán)境的基本格局，使土地和水資源成為影響我國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局和主體形態(tài)選擇的主導因素。根據(jù)《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》的評價，我國人均土地面積7200平方米，是歐洲的一半，不到美國的1/4。在土地總量中，我國平原面積僅占12%，美國和歐洲則分別為40%和59%。此外，我國人均水資源量僅為世界平均水平的28%，水資源分布嚴重不均。綜合分析，我國東中部季風平原區(qū)，中西部河谷河套、盆地和山前沖洪積平原等是資源環(huán)境承載能力比較適合城市發(fā)展的區(qū)域。目前，我國形成的主要城市群也都分布在這些區(qū)域中。
這些區(qū)域同時也是適宜農(nóng)副產(chǎn)品種植的區(qū)域，從全國整體看，若考慮糧食安全的土地需求，真正可用于未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的國土面積只有28萬平方公里，約占全國國土總面積的3%。因此，大規(guī)模的城鎮(zhèn)化發(fā)展只能在適宜城市化區(qū)域范圍內(nèi)的有限空間里集中展開。
目前，我國已經(jīng)形成的人口和城鎮(zhèn)沿河谷海岸的帶狀集中以及圍繞交通節(jié)點樞紐的組團式集聚，客觀上為未來我國繼續(xù)以城市群作為推進城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)奠定了基礎。
如何實現(xiàn)“一群城市”向城市群轉變
城市群不只是以中心城市為核心、空間上集中分布的一群城市，而更重要的是強調(diào)城市群在城鎮(zhèn)功能定位和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展方面能夠合作共贏、在公共服務和基礎設施體系建設方面能夠共建共享，在資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境建設方面能夠統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。因此，提高我國城市群建設質量，重點是頂層謀劃、城際合作、區(qū)域共贏。按照新型城鎮(zhèn)化的要求，應從功能定位和空間結構入手，重點協(xié)調(diào)好3個方面的關系。
一是要處理好城市群與城市群之間的關系。要按照主體功能定位確定各類城市群的發(fā)展戰(zhàn)略；要有利于沿海城市群對內(nèi)陸城市群的帶動作用以及發(fā)揮城市群在促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的引領作用；要有助于構筑與歐盟、北美三足鼎立的亞太經(jīng)濟核心區(qū)。因此，以長江三角洲為引領的長江沿岸城市群集中分布地帶，以京津冀為核心的環(huán)渤海城市群集中分布地帶，以珠江三角洲為龍頭的東南沿海城市群集中分布地帶，是我國推進城市群協(xié)調(diào)發(fā)展的重點區(qū)域。
二是要處理好城市群內(nèi)部大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的關系。中小城市和小城鎮(zhèn)往往在專業(yè)化職能和特色城鎮(zhèn)發(fā)展方面、在方便生活的公共服務方面，具有不可替代的作用。城市群的中小城市和小城鎮(zhèn)得不到充分發(fā)展，表明城市群發(fā)育是不健全的。大城市和特大城市在規(guī)模增長過程中，只有功能不斷轉換和升級，才能營造越來越強大的城市生命力；如果只納新不吐故，功能繁雜和集中就必然導致大城市病的滋生和惡化，難以持續(xù)城鎮(zhèn)化過程。因此，建立大城市和特大城市負面功能清單進行約束管制，通過推動功能疏解實現(xiàn)控制人口的目的，已勢在必行。新型城鎮(zhèn)化要求城市群內(nèi)部城市間的協(xié)調(diào)發(fā)展應關注產(chǎn)業(yè)空間組織方式的轉換趨勢，避免經(jīng)濟活動和地域功能盲目過度地向大城市和特大城市集中。采用產(chǎn)業(yè)鏈橫向分工模式，在城市群內(nèi)部構筑創(chuàng)新網(wǎng)絡、生產(chǎn)網(wǎng)絡、社會網(wǎng)絡和生活網(wǎng)絡，加強大中小城市和小城鎮(zhèn)之間相互協(xié)作、緊密聯(lián)系，在城市群建設中實現(xiàn)共同發(fā)展。
三是要處理好城市群區(qū)域范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)關系。我國城市群地區(qū)通常是城鄉(xiāng)發(fā)展差距較小的區(qū)域，為城鄉(xiāng)發(fā)展一體化奠定了良好的基礎。以基礎設施和公共服務體系建設、區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設、都市農(nóng)業(yè)和休閑旅游業(yè)發(fā)展為抓手，協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設，率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展。
加快我國城市群高質量建設步伐，還面臨著阻礙城市間合作和區(qū)域一體化發(fā)展的體制機制障礙，還存在著城市間和地區(qū)間人居環(huán)境和投資環(huán)境差距的問題。因此，全面深化改革也同樣是我國以城市群為主體形態(tài)推進城鎮(zhèn)化的根本動力。同時要發(fā)揮城市群規(guī)劃的作用，通過發(fā)展戰(zhàn)略指引、功能定位約束、開發(fā)強度管制等手段，實現(xiàn)城市群的可持續(xù)發(fā)展。
（作者為中國科學院可持續(xù)發(fā)展研究中心主任）