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五年規劃編制過程比規劃本身更為重要、更有意義。中國遠比美國在決策機制上更加制度化、更加科學化、更加民主化，充分顯示了中國獨有的社會主義民主制度的優越性和國際競爭優勢
3月5日，擺在全國人民面前的這份“十二五”規劃《綱要》，編制歷時兩年半，是一個在黨中央、國務院直接領導下編制的五年規劃，是一個充分發揚民主，集思廣益，充分體現全國人民共識的五年規劃，是以中共十七屆五中全會“建議”為基本依據，是“建議”的具體化和展開。
它的基本定位是：闡明國家戰略意圖，明確政府工作重點，引導市場主體行為，是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，是政府履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責的重要依據。按照上述定位，《綱要》充分體現了戰略性、前瞻性和指導性。
現在，如何評價“十二五”規劃《綱要》呢？它為中國未來五年發展描繪了一幅什么樣的藍圖和行動路線呢？我們如何分析和認識中國未來的發展走向？有哪些重大的發展趨勢？與“十一五”規劃相比它有哪些繼承之處，又有哪些創新之處？與“十一五”規劃首次提出科學發展觀相比，有哪些落實科學發展觀的重要創舉？如何體現開創科學發展的新局面？有哪些突出的亮點？
筆者從總體布局、主要特征、創新之處等角度對“十二五”規劃《綱要》(草案)作一簡要評價。最后還將《綱要》與1月25日剛剛發表的美國總統奧巴馬國情咨文作一比較，中國遠比美國在決策機制上更加制度化，更加科學化，更加民主化，充分顯示了中國獨有的社會主義民主制度的優越性和國際競爭優勢。
可以說，《綱要》是一部社會主義國家的社會主義發展規劃，因發展而支撐和強化了社會主義因素，因社會主義因素而獲得更加科學、更加全面的發展。無論是從歷史比較看，還是從國際比較看，它所體現的中國特色的現代化發展道路的獨特性越來越明顯，旨在“共同發展、共同分享、共同富?！钡纳鐣髁x因素越來越凸顯，這正是全體人民的根本利益和最大利益。
五大特征：開創科學發展新局面
繼承中創新，充分體現科學發展的主題，始終貫穿著轉變經濟發展方式的主線。
中共十七屆五中全會《建議》明確提出“十二五”規劃要“加快轉變經濟發展方式，開創科學發展新局面”。規劃的主題、主線是整個規劃的靈魂，綱舉目張，《綱要》的指導思想、發展目標、政策導向、主要任務等都充分體現了科學發展的主題，始終貫穿著轉變發展方式的主線，回答了什么是科學發展新局面，如何開創，靠什么開創；也回答了怎么轉變經濟發展方式，如何轉變，靠什么轉變。成為引領中國未來五年發展的清晰藍圖和全國人民共同奮斗的行動綱領。
“十二五”規劃成為首部明確提出科學發展為主題的規劃，這成為《綱要》的最鮮明的特征，也成為繼承“十一五”科學發展思路基礎上的最大創新。
從《綱要》中24個經濟社會主要指標的屬性來看，有60.7%的指標是“十一五”規劃保留的指標；新增指標有9個，全部是民生指標和綠色指標，例如首次增加了人口預期壽命、城鎮保障性安居工程建設、城鄉三項基本醫療保險參保率、森林蓄積量、氮氧化物、氨氮單位國內生產總值二氧化碳排放降低、非化石能源占一次能源消費比重、每萬人口發明專利擁有量。
這體現了“十二五”規劃在繼承和延續“十一五”科學發展思路基礎上，堅持當前和長遠、2015年和2020年的有機結合，進一步強化了轉變經濟發展方式的要求，以及開創科學發展新局面的要求。
發展內容更為協調，是首部“六位一體”全面建設規劃。
從《綱要》的頂層設計和篇章布局來看，與“十一五”規劃相比，“十二五”規劃的內涵與內容大為擴展，成為內容更為豐富，各方面更為均衡的“經濟建設、政治建設、社會建設、生態建設、文化建設、國防建設”，從而形成“六位一體”社會主義現代化建設總體布局的五年規劃。
“十二五”規劃《綱要》共16篇，比“十一五”多了2篇；共62章，比“十一五”多了14章。新增加的內容主要是充實了經濟建設以外的其他五大建設的內容。其中社會建設新增7章，生態建設新增1章，政治建設新增2章、文化建設新增2章，國防建設新增1章，港澳臺新增1章，共新增15章，由于最后一篇建立健全規劃實施機制由3章壓縮為2章，因此總章數新增14章。
社會建設的內容大大拓展，“十一五”只有1篇，共5章，“十二五”變為2篇(第八篇改善民生，建立健全基本公共服務體系；第九篇和諧有序，加強和創新社會管理)，共12章，新增7章。
生態建設的內容也更為充實，“十一五”規劃為5章，“十二五”規劃為6章，增加了“加強水利和防災減災體系建設”1章，并首次明確提出“積極應對全球氣候變化”，作為該篇的第1章。
政治建設、文化建設、國防建設的內容也得到了進一步充實，“十一五”規劃都分別只有1章，而“十二五”政治建設為3章、增加2章；文化建設3章、增加2章；國防建設2章、增加1章。
這表明，中國“六位一體”的社會主義現代化建設藍圖越來越全面，各個方面的發展關系將越來越協調，中國正在進入全面建設、全面發展、全面開放、全面創新的新時代，獨創了嶄新的“中國之路”。
積極應對生態環境與氣候變化挑戰，是首部綠色發展規劃。
《綱要》的另一個突出特點是成為中國的首部綠色發展規劃，成為21世紀上半葉中國綠色現代化的歷史起點，也是中國參與世界綠色革命的行動方案規劃。綠色發展成為生態建設的原則，就“綠色發展，建設資源節約型、環境友好型社會”專設一篇。
首先綠色指標的比重大幅度上升，資源環境指標“十一五”為7個，占27.2%；“十二五”為8個，占33.3%。如果以實際指標數來看，“十二五”資源環境指標達12個，占了42.9%。另外，還有1個提高服務比重，以及4個教育科技指標，這些指標都間接促進了綠色發展，綠色發展的直接指標和間接指標達到了17個，占60.7%。
其次，首次明確提出積極應對全球氣候變化，制定了到2015年單位GDP二氧化碳排放減少17%的量化指標，提出了增加森林覆蓋率、林木蓄積量量化指標。
第三，明確了綠色發展的激勵約束機制。首次將深化資源型產品價格和環保收費改革(第四十九章)作為五年規劃改革攻堅的方向。要求強化節能減排目標責任考核，合理控制能源消費總量，把綠色發展貫穿經濟活動的各個環節。
第四，進一步明確主體功能區戰略，促進生態保護與修復。對限制開發區、禁止開發區實施嚴格的生態保護，保障生態安全，實施專項生態修復工程，呵護九百六十萬平方公里國土的生態環境，為中華民族子孫后代留下美好的綠色家園。
共享發展成果，是首部改善民生規劃。
《綱要》的另一個突出特點是改善民生成為最突出的“重頭戲”，堪稱中國的首部改善民生五年規劃，充分反映了“共同發展、共同分享、共同富?！钡纳鐣髁x理念，進一步滿足全體人民對社會主義因素的巨大需求，充分體現依靠社會主義制度集中力量辦民生大事的優越性。
首先，提出了居民收入增長高于經濟增長的量化指標，要求城鎮居民可支配收入，農村居民純收入增長率要大于7%，不但高于“十一五”的5%年增長率的預期目標，同時也高于GDP增長率(7%)的預期目標，這充分反映了經濟增長成為“富民”目標的手段和途徑。
其次，明確將堅持把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。其次專門提出了改善民生行動計劃。包括以下十項內容，1.擴大城鄉就業規模，2.提高最低工資標準，3.提高養老保障水平，4.提高醫療保障水平，5.提高城鄉低保標準，6.減輕居民稅收負擔，7.減少貧困人口數量，8.實施保障性安居工程，全國保障性住房覆蓋面達到20%，土地出讓凈收益用于保障性住房建設，各類棚戶區改造比例不低于10%，9.調整國有資本收益分配：逐步將國有資本收益比例提高到25%左右，新增部分主要用于社會保障等民生支出，10.完善就業和社會保障服務體系。這對于工人、農民等人民大眾特別是中低收入人群來說，是最實惠、摸得著、看得見的共享發展的“富民”工程，也是社會主義共同富裕原則的最好體現。
政府職能進一步轉變，是首部公共服務規劃。
《綱要》的另一個突出特點就是更為強調政府的公共服務職能與公共服務責任。首先是約束性指標已經占了一半。24個主要指標中，預期性指標12個，主要集中在經濟發展、結構調整和科技進步上；約束性指標由“十一五”的8個增加到12個，主要集中在改善民生和節能減排方面，由原先的比重36.4%提高到50%，有利于引導各方面把工作重點放到推動科學發展和加快轉變經濟發展方式。
其次，從各類指標的構成看，社會類指標比重達到了87.5%，如果以實際指標數來計算，社會類指標達到了26個，占總數28個的90%，可以說“十二五”規劃基本成為公共服務規劃。經濟增長指標進一步弱化，刪減了人均GDP指標，經濟增長率指標值為7%，比“十一五”降低0.5個百分點，同時在對地方考核中還首次提出要“弱化經濟增長速度”的要求。
第三，《綱要》將公共服務放在突出的位置，解決好人民群眾最關心的基本公共服務、就業、收入分配、醫療衛生、住房保障等問題放在更加突出重要的位置。對社會關注的熱點、焦點問題給出了明確回答，并提出了解決方法和途徑。
六大亮點：思想和實踐持續創新
首次將政策導向專章論述，政策導向更清晰、更具針對性。
《綱要》專章論述了十個方面的政策導向，是延續“十一五”規劃“六個立足”基礎上的又一次創新，旨在進一步闡述：如何科學發展。怎樣轉變經濟發展方式。使得《建議》提出的主題、主線、發展目標與主要任務、具體項目政策之間銜接更為緊密，是使得規劃更具針對性，也更具操作性的“干貨”。
首次明確提出建立健全基本公共服務體系，并單設一篇。
明確要求提升基本公共服務水平，通過實施就業優先戰略、合理調整收入分配關系、健全覆蓋城鄉居民的社會保障體系、完善基本醫療衛生制度、提高住房保障水平，來促進民生改善，建立健全基本公共服務體系。首次專章討論調整收入分配關系、提高住房保障水平。
構建惠及全民的公共就業服務，社會保障、保障性住房、義務教育、基本醫療衛生、公共文化體育、福利救助服務體系。人人享有基本社會保障，人人享有基本醫療衛生服務，人人都能安居樂業，不讓一個孩子上不起學。
這表明發展成果為全體人民共同分享，人人享有基本公共服務，這正是社會主義初級階段的基本目標和重大任務。這就需要通過五年規劃，各級政府履行這一核心職能。
首次將社會管理單設一篇，提出創新社會管理體制機制，加強社會管理能力建設。
“十一五”規劃社會管理內容只有2章，“十二五”規劃獨立成篇，并分為5章，從創新社會管理體制、強化城鄉社區自治和服務功能、加強社會組織建設、健全維護群眾權益機制、加強公共安全體系建設五個方面來加強和創新社會管理體制。
這一更為完善的社會管理體制、機制的政策設計，從根源上來解決影響社會和諧穩定的問題，推動形成社會自我組織、自我管理、自我調節的機制，形成保持社會安定有序和充滿活力的長效機制。更加合理界定政府與社會的關系，加快服務型政府建設，在服務中實施管理，在管理中體現服務。
首次充分體現了五年規劃的空間性。
以前的五年計劃都是時間性規劃，即對未來五年某一方面的規劃，“十一五”規劃首次引入空間的概念，提出了主體功能區戰略，而本次規劃中空間的概念得到更為充分的體現，主體功能區的戰略布局更為明確，首次使用彩圖的形式來體現生態安全戰略、高速公路、快速鐵路的全國空間分布，使人一目了然，使人民振奮，使國際社會震驚。
提出若干新的發展戰略。《綱要》提出了許多新的發展戰略，這反映了五年規劃政策知識的集體學習、集成創新的最新成果。例如，首次在五年規劃中明確實施就業優先戰略；首次明確積極參與全球經濟治理和區域合作；首次提出“推進軍民融合式發展”；首次要求同步推進工業化、城鎮化和農業現代化；首次明確基本公共服務均等化的范圍和內容。
首次將“深化合作建設中華民族共同家園”單獨成篇。
《綱要》將港澳臺單列一篇，并分兩章分別設計，更好地體現了從中華民族根本利益出發，推進“一國兩制”實踐和祖國和平統一大業的要求，表達了中華兒女建設中華民族共同家園的美好心愿和時代主題。
深化內地與港澳經貿合作，首次從國家規劃角度確定“鞏固和提升香港國際金融、貿易、航運中心的地位”和“支持澳門建設世界旅游休閑中心，加快建設中國與葡語國家商貿合作服務平臺?！笔状瘟谐觥盎浉郯暮献髦卮箜椖俊?。
推進兩岸關系和平發展，全面貫徹兩岸關系的六點意見。落實兩岸經濟合作框架協議，促進雙向投資，加強兩岸文化、教育等領域交流合作。
一大創新：中國規劃決策機制化
中國的五年規劃編制、實施與評估，構成了一個不斷全面認識中國、深刻分析中國、精心設計中國、科學發展中國的“政策循環”?！笆濉币巹潯毒V要》是關于中國科學發展方向、戰略、目標、政策的“集大成”，是黨中央、國務院以及全社會集體學習、集體創新、集體智慧的最新成果，是未來五年我國經濟社會發展的宏偉藍圖，是全國各族人民共同的行動綱領，它預示著中國未來五年的發展將邁上一個新的臺階，將基本納入科學發展軌道，全面開創科學發展新局面。
五年規劃編制過程比規劃本身更為重要，更有意義，也包含國際意義。在我們這樣一個擁有十幾億人口、30多個省區市和特別行政區、56個民族的國度，如何集中人民的智慧，形成政治共識和社會共識，是沒有先例和成功經驗的，完全是在黨中央、國務院正確領導下，“摸著石頭過河”，不斷推動五年規劃編制的制度化、科學化、民主化。(作者為清華大學國情研究中心主任，國家規劃專家委員會委員)