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首都治霾立法約束 實施“雙控”務求法懸人懼
關鍵詞： 條例 雙控 重點污染物 污染成因 超排 環境違法 北京市大氣污染防治條例 大氣污染防治行動計劃 環境保護法修正案(草案) 大氣污染物
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《北京市大氣污染防治條例》由市人大會議通過，將從3月1日起實施
首都治霾 立法約束(關注地方兩會)
核心閱讀
“任意排污，罰無上限！”“用嚴格的法規，應對嚴峻的大氣環境！”
1月22日上午，經過三次審議的《北京市大氣污染防治條例》，提交北京市十四屆人大二次會議表決通過。大屏幕上打出表決結果：659票贊成，23票反對，14票棄權。《條例》明確，把“降低PM2.5濃度”作為大氣污染防治重點，提出從源頭到末端全過程控制污染物排放，加快削減污染物排放總量。
打破常規：
人大三次審議
政協立法協商
這部將于3月1日起實施的地方性法規，被稱為民生法。它事關政府職責、首都未來，事關每位市民的健康權、環境參與權，事關企業的發展權。
《條例》的起草修改，經歷兩年打磨，三次審議，一次協商，廣泛聽取社會意見。首都平均6到7天一次的空氣重度污染，使《條例》從2013年立法之初，就廣受關注。
《條例》由市政府起草，專門班子研究污染成因、構成，總結經驗，借鑒國內外治理措施，結合制定《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，廣泛征求人民群眾、市政府相關部門、各區縣政府、企業及民間環保組織的意見，認真聽取環保專家、法律專家的意見，半年時間拿出草案。
人大三次審議破常規。一般情況下，省級人大常委會法規審議是“二審三通過”。鑒于本《條例》的重要性，北京市人大常委會打破原有規定，分別于去年7月、9月、11月進行了三次審議。針對審議意見，工作機構調研論證，召開了各類座談會、論證臺、聽證會多達20多次，并深入實際，反復調研。
政協首次實行立法協商。11月14日，北京市人大將幾經修改的草案，向北京市委常委會進行了專題匯報。市委常委會決定，根據十八屆三中全會的新要求，草案交政協開展最廣泛的立法協商。隨即，5萬多字的相關材料，一一送達政協委員們案頭，32個界別組織了29次座談會，市政協成立了專門工作班子，從700多位委員的意見中，梳理出上千條建議，形成了《關于北京市政協開展〈北京市大氣污染防治條例〉立法協商工作情況及主要意見建議的報告》。市人大認真研究，對法規草案的61條內容進行了83處修改。
降低PM2.5：
治污實施“雙控”務求法懸人懼
《條例》把“降低大氣中的細顆粒物(PM2.5)濃度”明確為北京市大氣污染防治的重點，直奔霧霾而去，最得人心。
國家《大氣污染防治行動計劃》規定，到2017年，北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右，北京也發布實施了《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，治理空氣污染上的手段和措施不斷升級。此次，“降低PM2.5”寫入地方性法規，無疑具有了更強的約束性和強制力。
對治理思路，北京市確立“雙控”舉措，《條例》規定，“嚴格排放標準，實行污染物排放總量和濃度控制，加快削減排放總量。”
總量控制是《條例》核心內容之一。北京市人大常委會副主任柳紀綱介紹，北京環境容量極為有限，僅靠減排已不能解決問題，迫切需要對重點污染物排放總量進行控制。《條例》單設“重點污染物排放總量控制”一章，系統設計，確定了削減存量與控制增量相結合的制度。
今后，新建、改建、擴建建設項目，在進行環評審批前，要取得重點大氣污染物排放總量指標。未完成年度大氣污染物排放總量控制任務的區域、行業，除民生工程外，新建項目將停批。
在此基礎上，對于固定污染源污染、機動車和非道路移動機械排放污染、揚塵污染這三大類大氣污染來源，《條例》分設章節，制定了詳細的防治措施。
治理霧霾，人人有責。《條例》單設一章，確立“共同防治”格局。柳紀綱介紹，這一章的目的就在于明確各防治主體的權利、義務和責任，構建以政府為主導，法人、公民共同參與、共同負責的公共治理體系。其中，對政府職責作出16條規定，對有關行政主管部門的職責作了4條規定。例如，市和區縣政府應當將大氣環境保護工作納入國民經濟和社會發展規劃，保障大氣污染防治工作的財政投入。
同時重視公眾參與，既規定公民依法保護大氣環境的義務，也明確公民、法人和其他組織舉報違法行為，要求政府部門公開大氣環境質量、突發大氣環境事件等信息的權利。
“違法成本低”，使環境違法屢禁不止。本次《條例》吸納民意，務求“法懸人懼”。《條例》總計130條，法律責任部分有40條，占比超過30%。
對超指標排放的污染大戶，管治措施有：責令停止排污，處5萬元至50萬元的罰款，扣除超排指標；拒不停止排污的，查封。根據北京市環保局的初步測算，《條例》中設定的處罰條款基本都高于治理成本，特別是對惡意違法、多次違法加大了處罰力度，規定了“加倍處罰”和“上不封頂”的處罰條款。
《條例》規定，排污單位既要防治污染，也要把監測記錄、排放情況向社會公開。同時，《條例》還規定，對違反環境保護有關法律法規，污染大氣環境，受到相應處罰的企業及其負責人，由環保等部門向社會公布曝光，并納入企業信用系統。
爭議熱點：
開門廣納民意
嚴法有情有義
露天燒烤怎么管？最后定下罰兩萬。露天燒烤看似小事，卻也是一大污染源，《條例》吸納公眾意見，作出規定，任何單位和個人不得在政府劃定的禁止范圍內露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地。違者將被處以單次最高兩萬元的罰款。同時，受到罰款、沒收等行政處罰兩次以上的，做出處罰決定的部門可以在上一次處罰金額基礎上加倍處罰。
停車三分鐘要不要熄火？這曾是一個熱點。審議中，多位代表針對第七十四條“在學校等特定地段，停車三分鐘以上時應當熄滅發動機”，是否需要設定處罰，提出了不同意見。最后，法制委員會經過慎重研究，認為：停車熄火作為防治機動車污染的一項措施，關系到全市560多萬輛機動車主的行為規范。考慮到存在著執法主體難確定、現場取證較困難等實際問題，難以執行到位，為了維護法律的嚴肅性和權威性，建議不設處罰條款。
實施“按日罰款”，社會呼聲一度很高，代表們在審議中也提出應進一步加大處罰力度。據介紹，《條例》雖未規定，但正在審議中的國家《環境保護法修正案(草案)》中有按日處罰制度，如正式頒布，北京市的執法部門可直接依法實施按日計罰。
關于大氣污染物排污權交易，《條例》規定，“在嚴格控制重點大氣污染物排放總量、實行排放總量削減計劃的前提下，按照有利于總量減少的原則，可以進行大氣污染物排污權交易試點”，避免出現“花錢買排污”。
《條例》中創新探索不少，例如明確規定公民受污染損害時可直接起訴維權：造成大氣污染危害的單位，有責任排除危害，并對直接遭受損失的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據當事人的請求，由環境保護行政主管部門調解處理；調解不成的，當事人可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。本報記者 朱競若 賀 勇 余榮華