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山東省淄博：罰了還要追刑責，違法排污者怕了
關鍵詞： 山東 淄博 十八屆三中全會 生態(tài)環(huán)境損害 生態(tài)文明制度 環(huán)境污染犯罪 人居環(huán)境指數(shù)
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編者按：黨的十八屆三中全會提出加快生態(tài)文明制度建設，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責任者嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任。近年來，一些地方探索環(huán)保與公安部門聯(lián)動執(zhí)法，打擊環(huán)境污染犯罪，取得明顯成效，其做法值得借鑒。我們從本期起推出記者采寫的調研報道，敬請讀者關注。
“過去光知道會罰票子，現(xiàn)在才知道還要蹲號子。”這樣的順口溜，已經(jīng)成為淄博人對破壞環(huán)境后果的新認識。
近兩年來，淄博辦理的環(huán)境污染案件數(shù)量占山東省同類案件總數(shù)的2/3以上；與此同時，淄博人居環(huán)境指數(shù)從全省最后一位前進至第四位。
這些變化，得益于公安與環(huán)保聯(lián)動帶來的執(zhí)法效率提升。自2011年以來，淄博通過創(chuàng)新體制機制、建立信息共享平臺等方式，將環(huán)保部門與公安部門執(zhí)法有效銜接，打擊環(huán)境犯罪，保護生態(tài)環(huán)境。
實現(xiàn)信息互聯(lián)
環(huán)保執(zhí)法不再“斷片兒”，不移案、不接案等現(xiàn)象迎刃而解
環(huán)保執(zhí)法難，到底難在哪？
當過警察，又干了10年的環(huán)保，臨淄區(qū)環(huán)保局局長徐繼國深有體會：過去執(zhí)法人員去企業(yè)檢查，對方大門緊鎖，院里養(yǎng)著惡狗。無奈之下，執(zhí)法人員每次巡查只好帶上梯子和撬棍。“好不容易進去找到污染源，可對方亂扯一通，罰款也不交，硬是拿他沒辦法。”
調查取證難，現(xiàn)場處置難，一直是環(huán)保執(zhí)法工作的“瓶頸”。與此同時，由于一些環(huán)保執(zhí)法人員對刑事法律不了解，公安部門對移交的案件回應不積極等因素，加之部門間對刑事立案標準、證據(jù)標準存在分歧，環(huán)保案件往往出現(xiàn)環(huán)保部門不移交、公安部門不愿接、“以罰代刑”等問題。
2010年12月，淄博批準設立市公安局直屬分局及區(qū)縣直屬大隊，專事打擊、防范涉生態(tài)和民生安全領域的違法犯罪。隊伍成立了，可是最初一段時間，直屬分局手里沒有案源。
“多年來形成的對部門職責劃分的認識和習慣，需要一個改變和磨合的過程。”直屬分局局長韋國華說。
經(jīng)過一段時間的努力，部門間的隔閡漸漸消除。公安與環(huán)保部門成立了聯(lián)動執(zhí)法辦公室，建立了聯(lián)席會議制度，并逐步完善了應急聯(lián)動、案件移交與協(xié)作、疑難會商等運行機制。
在淄博市公安局的指揮中心及直屬分局會議室，大屏幕上實時顯示全市河流斷面、城市環(huán)境空氣、重點監(jiān)管企業(yè)等地點的數(shù)據(jù)指標及監(jiān)控圖像。一旦出現(xiàn)污染問題，公安機關能在第一時間掌握相關信息。
為這套系統(tǒng)，環(huán)保部門投入了500多萬元，無償接入聯(lián)動執(zhí)法協(xié)作平臺。淄博市環(huán)保局副局長張勇表示，聯(lián)動執(zhí)法首先要實現(xiàn)部門間信息的互動連通，如果還像以前那樣按程序先行政立案，處罰完后再移交公安部門，就會導致辦案環(huán)節(jié)證據(jù)滅失、偵辦被動等問題。
在淄博市公安局局長丁冠勇看來，聯(lián)動執(zhí)法協(xié)作平臺好比是開挖了一條信息渠。“所有部門接到的信息和案件由指揮中心統(tǒng)一協(xié)調，負責部門辦理完結后，相關程序和結果反映到平臺上，形成集信息預警、信息研判、統(tǒng)一辦理、統(tǒng)一回訪于一體的閉環(huán)辦案流程。”
信息通暢了，不僅以往案件不移交、不愿接的問題迎刃而解，而且“倒逼”環(huán)保工作往前走。利用聯(lián)動執(zhí)法信息檢索系統(tǒng)，淄博公安對互聯(lián)網(wǎng)上涉及生態(tài)安全的海量信息進行檢索分析，并編輯成“輿情簡報”，為環(huán)保部門提供參考。
堅持風險評估
發(fā)揮各自專業(yè)優(yōu)勢，形成“一加一大于二”的執(zhí)法效應
臨淄區(qū)金山鎮(zhèn)楊上村附近的一個山窩里，存放著520多個裝滿有毒廢液的大桶。盡管因為冬日的嚴寒，廢液已經(jīng)凝固，但氣味依然刺鼻，即便戴著口罩都難以靠近。這些廢液存放的位置，距離楊上村的耕地不足50米。涉案的犯罪嫌疑人路某，正羈押在臨淄區(qū)看守所。去年8月，他將100余噸有毒廢液從江蘇某地違法運至淄博隨意處置。
對于此類案件，2013年6月出臺的《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》有著詳細的規(guī)定。公安和環(huán)保部門開展聯(lián)動執(zhí)法時，有明確的依據(jù)。
但是，聯(lián)動執(zhí)法也面臨如何把握好尺度等現(xiàn)實的問題。韋國華說，比如有人把一桶廢鹽酸倒進土壤，或許構不成刑事犯罪，但要是把一罐車的廢鹽酸倒進土壤，可能就是刑事案件。“這條‘線’必須劃準，線以下歸行政部門管，線以上就歸公安部門管。”
去年，在對淄博重要水源地太河水庫的環(huán)境整治過程中，就曾發(fā)生過這么一件事。當時，執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)一些在湖邊違法釣魚的群眾，依法收繳漁具。釣魚群眾不配合，雙方發(fā)生爭執(zhí)。參加聯(lián)動執(zhí)法的民警沒沉住氣，上前強制收繳了釣魚者的物品。
“嚴格來說，這種行為就有越權的嫌疑。”直屬分局政委徐勤明坦言，按照《人民警察法》的規(guī)定，當時的情境并沒有達到民警介入的條件，“聯(lián)動執(zhí)法需要把握好公安機關履行職務的度和責任”。
經(jīng)過摸索，淄博提出了事前風險評估機制。公安與聯(lián)動部門通過事前風險評估，超前謀劃，保障行政執(zhí)法活動合法、順利舉行，達到優(yōu)勢互補、提速增效的效果。此外，公安機關還在提前介入上做文章。對執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)的輕微違法行為，公安機關主動進行約談，講政策、談法律、告知后果，督促其主動停止違法行為。
張勇認為，聯(lián)動執(zhí)法的作用在于保障執(zhí)法程序的正常進行。“環(huán)保部門在確定污染源、證據(jù)提取、技術化驗等方面有專業(yè)優(yōu)勢，公安部門有獨特的案件偵破機制和強制力，雙方只有發(fā)揮各自職能優(yōu)勢，才能形成一加一大于二的執(zhí)法效應。”
“堅持風險評估這條用警原則，是聯(lián)動執(zhí)法的關鍵所在，目的是要維護法律的權威。”韋國華表示，不越權、不干擾、不代替行政部門執(zhí)法，是公安部門需要堅守的紅線。
推進無縫銜接
專家建議通過地方立法，提高聯(lián)動執(zhí)法機制法制化水平
目前，淄博公、檢、法部門已經(jīng)對環(huán)保案件的證據(jù)規(guī)格、追訴標準等問題達成共識，形成了直屬分局偵查、市檢察院提請逮捕和移送起訴、高新區(qū)法院審判的訴訟程序。
連續(xù)兩年，淄博辦理的環(huán)境污染案件數(shù)量占山東省同類案件的2/3以上。與此同時，淄博人居環(huán)境指數(shù)也從山東省倒數(shù)第一前進至第四位，省控河流斷面全部達到恢復常見魚類生長的要求，所有飲用水源地水質達標率100%。
成績顯而易見，但在環(huán)境污染案件辦理中也遇到了一些難題。
按照淄博聯(lián)動執(zhí)法機制的規(guī)定，聯(lián)動部門發(fā)現(xiàn)違法犯罪線索、應由公安機關辦理的，在案件調查報告審定后3個工作日內移送公安機關；公安機關自接受之日起3個工作日內進行審查，并作出立案或者不予立案決定。
徐繼國擔心的是，如果案件的各種材料都齊備，移交起來自然沒有什么問題，但如果環(huán)保部門無法取證怎么辦？“很多案子，沒有來自公安部門的強有力支持和配合，單靠環(huán)保部門根本辦不了。”
去年4月，環(huán)保執(zhí)法人員夜間巡查，發(fā)現(xiàn)一輛車正在向河中傾倒危險廢物。執(zhí)法人員問司機的姓名，對方不回答；想阻止車輛離開，又沒扣押的權力。當對方強行駛離時，執(zhí)法人員攔不住，只能拍照取證。
“像這種情況公安部門是否需要介入、何時介入、怎樣介入，都需要有更明確的規(guī)定。”韋國華認為，目前聯(lián)動執(zhí)法仍然是部門間松散、自愿的聯(lián)合，未來應該建立一個權威、高效、統(tǒng)一的綜合協(xié)調機構。
淄博市的調研也顯示：聯(lián)動執(zhí)法工作多為針對重點時期、重點部位、重點問題的專項行動，部門之間的協(xié)調、制約、監(jiān)管仍不夠通暢，缺乏必要的經(jīng)費保障，機制建設有待于進一步完善。
從聯(lián)動執(zhí)法機制建立伊始，山東理工大學法學院副院長朱伯玉就一直在關注。他建議，未來要進一步形成行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接機制，比如可以通過地方立法的形式加以規(guī)范、固化，理順各部門之間的關系，提高聯(lián)動執(zhí)法機制的法制化水平。