大氣污染防治“有法難依”（新觀察）
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太原市西山綠化工程初見成效。
資料圖片
“沒來山西之前，覺得山西是個污染嚴重的地方，霧霾長年累月不散，到處都落著厚厚的粉煤灰。來了之后才發現，原來山西這么美！”參加執法檢查的全國人大代表林志梅的一席話代表了許多人的看法。
7月28日至30日，全國人大常委會副委員長沈躍躍率隊在山西省進行大氣污染防治法執法檢查。檢查組聽取了山西省政府和太原市政府的匯報，深入到有關地市和企業單位，實地察看了環境綜合整治、工業污染治理、清潔供熱改造、工地揚塵控制、煤層氣發電等情況，并與人大代表、專家學者、基層執法人員和企業代表座談。
清潔煤技術是大氣污染防治重點
山西的污染曾經全國聞名：省會太原屢屢出現在全國污染最重的城市名單上；11個重點城市的空氣質量無一達到國家二級標準；臨汾、陽泉、大同、長治是國家環保重點城市中空氣污染最嚴重榜單上的“常客”；二氧化硫、氮氧化物、PM2.5等污染指標常年超過全國平均水平。
山西的“黑帽子”與煤脫不開關系。山西因煤而興，巨大的煤炭儲量曾一度為全國的經濟發展提供著能源支撐。然而，煤也讓山西大氣環境傷痕累累。遍地開花的小鍋爐直接排放了大量二氧化硫、PM2.5，造成霧霾、酸雨等嚴重污染；數量眾多的小煤窯采取毫無防護措施的生產模式，不斷制造著煤灰、粉塵等，成為霧霾的罪魁禍首；電廠、煤化工企業的落后產能更是讓山西大氣雪上加霜。
落后的發展方式必須改變，嚴重的大氣污染必須得到治理。山西開展了一場聲勢浩大的清潔煤革命。山西省省長李小鵬說，“我們將燃煤污染、機動車污染、揚塵污染列為大氣環境治理重點，綜合運用各種手段組織實施了10條40項具體措施。”從2012年以來，僅太原市就拆除分散采暖鍋爐1139臺，對259家污染企業實施關停搬遷，拔掉“黑煙囪”3.25萬根。與此同時，山西還開展了“氣化山西”建設，充分利用山西資源充分的煤層氣和過境天然氣優化能源結構。今年以來，山西省空氣質量有了好轉，11個省轄市空氣平均達標天數為95天，同比增加15天，太原市空氣質量在全國74個重點城市中的排位穩定退出倒數前15位。
檢查組對山西開展大氣污染防治的努力給予充分肯定，但同時指出，山西經濟結構屬于典型的資源依賴型，結構性污染問題比較突出，大氣污染防治工作任務仍然十分艱巨。煤炭是山西的主要產業，也是我國重要的能源支柱，應該堅持把煤炭的清潔、安全、高效、低碳利用作為大氣污染防治的重中之重，提高利用效率、降低污染排放，促進煤炭工業的可持續發展。“煤并非天然就是污染的，只要技術達標、設施到位，燃煤也完全可以實現低排放、低污染。”參加執法檢查的環境保護部副部長翟青說。
違法成本低，守法成本卻很高
現行的大氣污染防治法是2000年9月1日正式實施，已有15年未修改，許多條款已經不能適應當前大氣污染防治的需要，“有法難依”成為突出問題。
環境污染“違法成本低，守法成本高”的問題，是檢查組召開座談時反映較多的問題。運城市環境監察支隊支隊長鐘文保就遇到過這樣一件事。
6月中旬，國家環保部啟用無人機航拍執法檢查時，發現運城一家企業煙氣超標排放。運城市環保局立即組織人員開展調查，發現是中鋁山西分公司第一氧化鋁廠熟料燒成工段煙氣排放超標，原因是熟料燒成窯配套建設的電除塵污染防治設施因清灰不及時導致發生短路故障，電除塵污染防治設施不能夠在最佳狀態下運行。
“按照大氣污染防治法的規定，像企業這樣不正常使用大氣污染物處理設施導致排放超標的，僅處以5萬元以下的罰款。這對于一個月產氧化鋁600噸的企業而言，連九牛一毛都算不上。”鐘文保說，最后環保部門想了一個不是辦法的辦法：對中鋁山西分公司處以5萬元罰款的同時，一并征收超標排污費22萬余元。
對于大氣污染而言，如何發現、如何取證是最大的難點。試想一下，在運城查處的這一起大氣污染事件中，假如沒有動用無人機航拍，或者沒有拍到企業污染的畫面，環保部門還能夠及時發現并處理嗎？或者即使發現了，但環保部門及時固定證據嗎？企業能心甘情愿地受罰嗎？山西省今年重點開展了嚴厲打擊環境污染違法犯罪的“百日會戰”，共摸排發現環境違法線索1352件，涉嫌環境違法犯罪的有82件，其中沒有一件與大氣污染有關，由此可見大氣污染執法之難。
此外，大氣污染監管不到位也與地方政府的曖昧態度有關。或者出于強調GDP的政績觀考慮，或者迫于財政壓力，有的地方政府往往睜一只眼閉一只眼地忽略對企業的環境監管，尤其是對于發現難、取證難的大氣污染而言，更是如此。
問題的另一個方面則是法律的威懾力不足。在大氣污染防治法中，最重的處罰是：造成大氣污染事故的企業事業單位，處直接經濟損失50%以下罰款，但最高不超過50萬元，大多數處罰條款都在5萬元以下。與此形成鮮明對比的是，企業購置一套治污設備動輒數百萬元，每年的運行成本也在百萬上下。兩相對照，也就不難理解企業為什么寧愿挨罰也不購置或者不用環保設施，有的企業甚至還專門拿出資金用來應付罰款。
建議將環境監管能力建設入法
此次全國人大常委會執法檢查組還有一項重要任務，就是聽取各方面對修改大氣污染防治法的意見和建議。現行的大氣污染防治法是2000年制定的，很多規定都已經不適應當前的形勢發展，尤其是沒有針對環境執法體系和能力建設做出規定、處罰額度太低等已經成為制約法律實施的瓶頸因素。
“環境監察機構承擔著全省的環境執法任務，但無論從基礎設施還是能力建設上來說，都還存在很大差距，缺人、缺錢、缺技術的現象很普遍。尤其是縣級環境監察機構，有的還做不到檢測大部分污染物，有的連執法用車都無法保障，執法人員也十分缺乏。”山西省環境監察總隊總隊長李義賢說。
環境執法體系不健全、能力不足導致的直接后果是執法不力。山西省環境監測中心站副站長樊占春就曾經遇到過尷尬：“公安部門對一起環境違法犯罪采取強制措施后，要求環境監測部門在24小時內拿出全面的、具體數據來，但有些項目我們的現有設備還無法檢測，有些污染物的監測數據在24小時之內拿不出來。無法鑒定、鑒定不全導致證據環節的缺失，不利于打擊環境違法犯罪。對于大氣污染而言，監測、檢測的能力建設問題顯得尤為突出。”
山西省人大代表、山西隆鑫律師事務所副主任秦峰則從社會協同治理的角度提出了自己的觀點。“過去對于大氣污染防治一直有個誤區，就是更加強調污染治理，而且僅僅依靠行政部門和行政手段。一旦行政部門不作為或者無法作為，就沒有了后續的救濟渠道。”秦峰說，從2013年開始，全國各地相繼設立了200余家環保法庭，但基本上門可羅雀，究其原因，主要是由于證據審查困難導致法院有畏難情緒，不愿立案、審理。“大氣污染是一個系統問題，需要立法、行政、司法、公民配合行動，從事前、事中、事后進行全面的監控。社會公眾也必須了解，大氣污染治理是長期的、艱巨的過程，不可能立竿見影。”
此外，提高大氣污染的處罰力度，提高罰款的限額，使之與企業的生產利潤相匹配；實施按日計罰制度，不設上限；舉證責任倒置，要求涉嫌污染的企業舉證等，也都是社會各界針對大氣污染防治法修改提出的意見和建議。
目前，大氣污染防治法的修訂工作已經被列入全國人大常委會今年的立法計劃，社會各界也都希望看到一部完善的、能夠推動大氣污染防治工作的法律出臺。
《 人民日報 》（ 2014年08月20日 17 版）
