畜禽養殖污染治理從哪破題？
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◆盛世海 于世偉
隨著人們生活水平不斷提高，畜禽產品的需求量也逐年增加。畜禽養殖業發展在保障城鄉畜禽產品供應、促進農民增收、活躍農村經濟方面發揮了重要作用。
然而，隨之而來的污染物排放量也大幅增加。根據環境保護部2013年度主要污染物總量減排核查核算結果，全國2013年畜禽養殖業的化學需氧量、氨氮排放量分別達到1071.94萬噸和60.48萬噸，占全國排放總量的比例分別為45.56％和24.62％，畜禽養殖已經成為環境污染特別是水環境污染的重要來源。
2012年11月14日，環境保護部和農業部聯合制定發布了《全國畜禽養殖污染防治“十二五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。2013年11月11日，國務院公布了《畜禽規模養殖污染防治條例》（以下簡稱《條例》），自2014年1月1日起施行。這些法律及規劃的發布和實施，必將對畜禽養殖業健康、可持續發展起到積極的作用。
然而，盡管已有法律和政策框架保障，但做好畜禽養殖業污染防治工作仍然困難重重。
一是各部門協作治理的工作機制尚未形成。雖然《條例》已經對各部門職能職責進行了明確，但由于尚未明確考核的方式和手段，對相關部門難以起到有效的激勵、約束作用，造成部分地區畜禽養殖污染治理的責任仍然全部或大部分落到環保部門頭上，出現環保部門唱獨角戲的局面。
例如，《規劃》中設定的目標是，到2015年，全國畜禽養殖污染狀況基本摸清。這個目標的實現必須依靠農牧部門的支持和配合。然而截至目前，仍有大部分省份的畜禽養殖污染狀況不清楚，現場檢查中也經常出現養殖場實際養殖數量與農牧部門提供數據存在較大差距的情況。
二是已建成污染治理設施運行保障措施匱乏。近年來，國家通過實施中央環保專項資金項目、中央農村環保專項資金項目等多項政策措施，有效促進了畜禽養殖污染治理設施建設。然而，有效的運行保障措施卻明顯匱乏，很多已經建成的治理設施無法長期維持正常運行甚至不運行。
比如大部分未進入種養結合產業鏈的中小型有機肥廠長期虧損，無法正常運轉。筆者在工作中發現，雖然對有機肥的生產、銷售和使用執行了免增值稅及其他的補貼政策，但是由于有機肥的價格明顯高于化肥的價格，且使用起來比化肥費力、肥效慢，種植戶更傾向于選擇化肥。
再比如，北方地區的沼氣綜合利用工程由于管理不規范、氣量不穩定、設施保溫困難、存在安全隱患等問題，直接放空沼氣或直接燃燒現象普遍存在，冬季基本處于停運狀態。
三是政策制定過程中未充分考慮地區差異。我國幅員遼闊，各地在自然氣候條件、經濟發展狀況、養殖規模等方面都有較大的差別。然而目前的政策制定、任務布置和資金支持上基本屬于“一刀切”，未充分考慮地區差異，導致各地在開展畜禽養殖污染治理工作過程中感受到的考核壓力、財政負擔均有不同，同樣的付出產生的污染治理效果也完全不同。
例如對比黑龍江省和浙江省。黑龍江省冬季嚴寒且冰封期較長，地勢較為平坦且耕地面積大。經濟發展相對滯后，2013年全省財政收入為1277.4億元。畜禽養殖規模大污染物排放量多，2013年排放化學需氧量103.51萬噸。而地處江南地區的浙江省則溫暖潮濕，地勢以山地和丘陵為主，水網縱橫，耕地面積小。經濟發展較快，2013年全省財政收入為3796.92億元，為黑龍江省的3倍。畜禽養殖規模小，污染物排放量少，2013年排放化學需氧量17.39萬噸，不到黑龍江省排放量的1/5。雖然兩省在各方面均有較大的差異，但國家在對兩省畜禽養殖場污染治理設施建成比例和污染物排放總量削減比例設定、污染治理工藝推薦，以及資金補助上卻未體現出明顯區別。
四是監管和執法能力嚴重不足。一直以來，環保部門主要將工作精力放在對城市工業企業監管上，對規模化養殖的企業管理機制剛剛理順。面對數量大、分布廣的畜禽養殖戶，環保部門在執法監管過程中面臨執法人員不足、畜禽養殖底數不清、監管和執法設備匱乏、交通條件不便利、對養殖戶無約束性措施等實際困難。
以黑龍江省富裕縣為例，轄區面積為4026平方公里，2013年環境統計數據顯示，此縣有規模化畜禽養殖場83個，養殖專業戶230多戶，分別處于10個不同的鄉鎮。而富裕縣環保局局機關加環境監察大隊人員共12人，且以工業企業管理為主，針對畜禽養殖管理的人員只有1人且兼管其他工作，對畜禽養殖場監管和執法難度非常大，管理效果不佳。
此外，畜禽養殖戶普遍環境意識淡薄，養殖技術落后。雖然大部分地區規模化養殖比例已經達到或超過50%，但其中大部分規模化養殖場和其他養殖專業戶的養殖技術水平及管理水平仍比較落后。此外，很多畜禽養殖場和養殖戶環境意識淡薄、污染治理意愿較低，這也在很大程度上制約了畜禽養殖污染的有效治理。
針對畜禽養殖污染面臨的現實問題，筆者認為，必須進一步完善頂層設計，按照地區差異性進行政策調整，創新監管執法機制。唯有如此，才能真正解決畜禽養殖污染問題，促進畜禽養殖業健康發展。
首先，建立各部門協作治理機制。各級政府部門應在《條例》中提出的責任分工框架下，進一步落實責任，建立健全各部門協作治理機制。
農牧部門作為畜禽養殖的主管部門，理應在畜禽養殖污染治理中作為責任主體，積極同環保部門進行協作，發揮其管理和技術的優勢，在畜禽養殖產業發展過程中做到產業發展和污染治理并重。而環境保護部門應擔負起對畜禽養殖污染防治工作的統一監督管理責任，協調各級政府和循環經濟綜合管理部門、財政、稅務及其他各相關部門，共同制定和完善配套的環境經濟政策，健全畜禽養殖污染治理工作考核機制，加強監督管理。
其次，建立畜禽養殖污染治理長效機制。各級政府需在推進污染治理設施建設的同時，建立和完善畜禽養殖污染治理的長效機制，保障污染治理設施正常運轉，確保污染得到有效治理。
比如可建立農牧和環保部門聯合對規模化畜禽養殖行業開展環保核查的機制，減少或取消對污染治理設施不完善或未穩定運行養殖場的養殖補貼支持，加大對污染治理設施完善、穩定運行養殖場的補貼力度，提高養殖場認真運行污染治理設施的積極性。
再比如，在對有機肥進行免稅和補貼的同時，可加強對有機肥施肥產品的認證管理，有序推進有機農產品的推廣，提高公眾對有機食品的認知度，調動農民種植有機食品的積極性。組織開發相關技術，提高有機肥施肥的便利性，促進增加有機肥的利用量，保證有機肥廠的正常運行。加大對正在建立和已建立有機產品及飼料種植、育雛、養殖、肉產品銷售、肥料生產產業鏈的大型和特大型規模化畜禽養殖企業的培育和政策支持力度，以規模效應攤薄污染治理成本。同時，通過產業鏈內部環節消納污染物，化廢物為資源。
第三，深入調研，因地制宜開展畜禽養殖污染治理。深入的調研工作是科學制定相關政策的基礎，各地區地域特點、經濟發展狀況、畜禽養殖規模都有顯著的區別，國家應組織各地對本地區進行深入的摸底調查，在和地方進行充分溝通的基礎上，科學設定污染治理任務目標，推薦適合當地的工藝，結合地域特點制定更加明確、細化的引導性政策。
例如黑龍江省和浙江省，黑龍江省可采用集中收集、儲存，科學還田利用的畜禽糞尿治理工藝。而浙江省可采用將畜禽糞便加工生產成有機肥或者發酵生產沼氣，對污水進行深度處理達標排放的處理方式。
第四，創新監管執法方式方法。由于畜禽養殖行業和其他工業企業有著巨大的差別，如何有效地進行日常監管和執法，必須集思廣益，進行機制上的創新。要推動鄉鎮環保所的建立，增加環保工作人員編制數量，增強對畜禽養殖行業的監管和執法能力；開展畜禽養殖環境狀況基礎信息調查，建立畜禽養殖業環境信息數據庫，夯實監督執法基礎。
例如遼寧省在全國率先開展了畜禽養殖業環境狀況調查工作，依托調查工作建立畜禽養殖行業及廢棄物處置情況備案制度，并建設了全省畜禽養殖業環境狀況電子地理信息系統。同時，整合在線監控系統、視頻監控系統、日常監察和監測數據，并借助移動執法系統等手段，全方位強化對畜禽養殖企業的執法監管。此外，還建立了農牧部門和環保部門聯合執法機制，對規模化畜禽養殖場開展環保核查，并將核查結果與政策性補貼相掛鉤，提高違法成本，增強執法威懾力。
作者單位：環境保護部東北環境保護督查中心
