大氣污染防治立法應(yīng)拓寬思路
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◆張弛
大氣環(huán)境質(zhì)量近年來不容樂觀。國務(wù)院出臺(tái)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃，表明了治理大氣污染的決心和信心，京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角三大重點(diǎn)區(qū)域不少省市都在緊鑼密鼓地修訂或制定大氣污染防治法規(guī)，全國人大也啟動(dòng)了修法程序。筆者認(rèn)為，新一輪立法需要破除機(jī)制、體制和法律上的障礙，推動(dòng)發(fā)展方式和消費(fèi)模式的根本轉(zhuǎn)變。
當(dāng)前面臨的矛盾與障礙
我國大氣污染防治的核心是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和消費(fèi)模式，防治的根本途徑是優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局。應(yīng)通過立法變革防治管理模式，使治理方式與發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變相適應(yīng)。當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)治理方式的轉(zhuǎn)變還面臨著發(fā)展方式、管理體制、法律制度等方面矛盾和障礙。
一是協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與保護(hù)環(huán)境的矛盾。我國現(xiàn)行法律對(duì)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與環(huán)境保護(hù)還缺乏更細(xì)致的規(guī)定，達(dá)標(biāo)排放雖然是硬規(guī)定，但達(dá)標(biāo)排放能否作為增長(zhǎng)與環(huán)保的平衡點(diǎn)還有待深入研究。此外，相關(guān)法律對(duì)環(huán)保投入也未作剛性規(guī)定。不從增長(zhǎng)機(jī)制和管理體制上控制污染源的產(chǎn)生，不依靠嚴(yán)厲法律推動(dòng)改革片面注重增長(zhǎng)的機(jī)制，就難以實(shí)現(xiàn)污染物總量控制目標(biāo)。
二是統(tǒng)籌源頭治理與末端治理的矛盾。當(dāng)前，我國大氣污染治理以末端治理為主。源頭治理和生產(chǎn)過程控制一般是倡導(dǎo)性規(guī)定，如循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法、清潔生產(chǎn)法、可再生能源法等。目前，末端治理的局限性已日益顯露，這種治理思路亟待調(diào)整。此外，各地普遍實(shí)行污染企業(yè)入園進(jìn)區(qū)，這對(duì)集中治理工業(yè)廢水是有效的，但由于各類工業(yè)廢氣無法集中治理，重污染行業(yè)集中后，也對(duì)當(dāng)?shù)卮髿猸h(huán)境造成集中污染。
三是兼顧總量控制與守住容量的矛盾。當(dāng)前，環(huán)境管理的重要舉措是總量控制。但一個(gè)地區(qū)的環(huán)境容量與大氣污染物的時(shí)空分布及其濃度，與污染物排放源的分布、排放量及地形、地貌、氣象等條件密切相關(guān)。因此，一定區(qū)域的污染物總量控制要以此區(qū)域的大氣環(huán)境容量和氣象條件為依據(jù)。然而，目前我國大氣環(huán)境容量管理尚未實(shí)施，大氣污染物質(zhì)對(duì)人群和生態(tài)環(huán)境的基準(zhǔn)研究處于起步階段，大氣污染防治綜合標(biāo)準(zhǔn)滯后，一些常見的污染物仍未有標(biāo)準(zhǔn)，使大氣污染物區(qū)域總量控制缺少足夠的科學(xué)依據(jù)。
四是平衡統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的矛盾。我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)管理存在著政府部門職能錯(cuò)位、缺位、交叉、重疊等體制性障礙，新《環(huán)保法》做出了“環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理，其他部門依法監(jiān)督管理”的規(guī)定，但對(duì)環(huán)保部門如何統(tǒng)一監(jiān)督管理仍
未具體明確。當(dāng)前環(huán)保工作涉及環(huán)保、海洋、港務(wù)、公安、交通、城建等部門，資源保護(hù)涉及礦產(chǎn)、水利、農(nóng)業(yè)等部門，綜合管理涉及發(fā)改、經(jīng)信、財(cái)政、國土等部門，環(huán)保部門難以統(tǒng)一指導(dǎo)和協(xié)調(diào)其他部門的工作。目前，有關(guān)環(huán)境保護(hù)的同位法之間、下位法與上位法之間相抵觸和不一致的問題還較突出。由于各相關(guān)部門都有自己的主業(yè)，將環(huán)境保護(hù)視為副業(yè)，當(dāng)主業(yè)與副業(yè)發(fā)生矛盾時(shí)，這些部門一般以本部門、本行業(yè)執(zhí)行的法律法規(guī)政策為適用依據(jù)，難以協(xié)調(diào)。此外，由于基層環(huán)境執(zhí)法力量嚴(yán)重不足，環(huán)保部門對(duì)全社會(huì)各類污染源進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管心有余而力不足。
依靠立法破解難題的建議
當(dāng)前，我國正處在全面深化改革的歷史新起點(diǎn)和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的關(guān)鍵時(shí)期，黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定，為大氣污染防治立法指明了方向，開辟了新境界。
第一，實(shí)施環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則。一是規(guī)劃優(yōu)先。大氣污染防治規(guī)劃不僅要列入各級(jí)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，而且要體現(xiàn)與大氣污染防治目標(biāo)和規(guī)劃不符合的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃必須進(jìn)行調(diào)整的要求。
二是決策優(yōu)先。重大建設(shè)項(xiàng)目和發(fā)展規(guī)劃的決策，不僅在本行政區(qū)內(nèi)進(jìn)行環(huán)評(píng)，還要放在區(qū)域、流域的范圍內(nèi)進(jìn)行環(huán)評(píng)。
三是投入優(yōu)先。改革開放以來，我國GDP翻了幾十倍，環(huán)保投入未能同步增長(zhǎng)，導(dǎo)致環(huán)境質(zhì)量不斷惡化。不僅政府要加大環(huán)境保護(hù)的投入，還要引導(dǎo)社會(huì)對(duì)環(huán)境保護(hù)的投入。要保障大氣污染防治基礎(chǔ)科學(xué)和適用技術(shù)的研究和監(jiān)測(cè)設(shè)施建設(shè)的資金需要。通過立法明確規(guī)定各級(jí)政府財(cái)政性環(huán)保經(jīng)費(fèi)支出占國民生產(chǎn)總值的比例，應(yīng)當(dāng)隨著國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)逐步提高。各級(jí)政府財(cái)政應(yīng)設(shè)立大氣污染防治專項(xiàng)資金，逐步做到投入水平與本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)。
第二，實(shí)行以容量管理為基礎(chǔ)的總量控制。區(qū)域大氣環(huán)境容量是區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)底線?？梢杂蓺庀蟛块T會(huì)同環(huán)保等部門編制各區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量功能區(qū)劃，并據(jù)此編制國家大氣污染防治規(guī)劃。以國家層面負(fù)責(zé)大氣環(huán)境容量的管理，核定各區(qū)域的大氣環(huán)境容量；環(huán)保部門負(fù)責(zé)按照核定的環(huán)境容量對(duì)各區(qū)域、各地方大氣污染物排放實(shí)行總量控制，區(qū)域內(nèi)的各地政府按照國家明確的區(qū)域和各地方的污染排放控制指標(biāo)，實(shí)行大氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)責(zé)任管理，使科學(xué)發(fā)展做到可量化、可操作、可考核。
第三，建立區(qū)域聯(lián)合防治機(jī)制。大氣污染聯(lián)合防治的基礎(chǔ)是實(shí)行區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)保一體化，一體化是解決區(qū)域環(huán)境與發(fā)展問題的根本出路。目前國家已啟動(dòng)京津冀一體化的規(guī)劃，為區(qū)域可持續(xù)發(fā)展拓開了一條新道路。
一要實(shí)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的一體化。針對(duì)不同功能區(qū)實(shí)行不同的準(zhǔn)入條件，在更大范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化資源配置、統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)工作。推動(dòng)工業(yè)源頭治理，從產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)設(shè)計(jì)、能源與原材料選用、工藝技術(shù)與設(shè)備管理、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)消費(fèi)等各環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。工業(yè)園區(qū)改造應(yīng)圍繞延伸產(chǎn)業(yè)鏈、發(fā)展靜脈產(chǎn)業(yè)、對(duì)有毒有害物質(zhì)進(jìn)行替代、實(shí)施生產(chǎn)全過程控制、開展清潔生產(chǎn)，使廢棄物減量化、資源化和無害化進(jìn)行。二要實(shí)行發(fā)展政策一體化。實(shí)行區(qū)域內(nèi)的各類發(fā)展政策共享，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。三要推進(jìn)區(qū)域環(huán)境保護(hù)一體化立法、執(zhí)法和監(jiān)督。
第四，推動(dòng)環(huán)境保護(hù)管理體制的改革。大氣污染防治是龐大的社會(huì)治理工程，工礦企業(yè)污染、城市三產(chǎn)污染、農(nóng)村秸稈焚燒、建筑揚(yáng)塵污染、機(jī)動(dòng)車船污染的防治，都需要強(qiáng)化現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，而目前環(huán)保部門查不勝查，防不勝防。要扭轉(zhuǎn)這種管理困局，應(yīng)強(qiáng)化環(huán)保部門污染防治綜合監(jiān)管職責(zé)，集中力量抓好重點(diǎn)污染源的管控，同時(shí)強(qiáng)化主管部門污染防治意識(shí)和監(jiān)管職責(zé)，逐步建立起各級(jí)政府環(huán)境保護(hù)大執(zhí)法的監(jiān)管格局，從而形成政府統(tǒng)一負(fù)責(zé)，環(huán)保部門綜合監(jiān)管，其他部門分工配合，公眾積極參與的監(jiān)管體制。
第五，切實(shí)保障公眾健康。保障公眾健康是大氣環(huán)境保護(hù)立法的宗旨。目前，排污費(fèi)的收取、違法處罰主要用于末端治理和部分生態(tài)環(huán)境的補(bǔ)償，而對(duì)大氣污染事故及公害對(duì)公眾的損害的補(bǔ)償與保險(xiǎn)問題還是立法的盲區(qū)。國家修訂大氣污染防治法，應(yīng)研究是否對(duì)國家和地方政府設(shè)立防止環(huán)境公害補(bǔ)償基金和被害者救濟(jì)等作出制度安排。
第六，立法要有利于法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督。要改變過去環(huán)境立法重視授權(quán)、后評(píng)估重視不夠的現(xiàn)象。對(duì)法律法規(guī)授權(quán)行政機(jī)關(guān)制定的配套實(shí)施細(xì)則、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等，要明確制定的期限和制定機(jī)關(guān)的責(zé)任，防止法律法規(guī)被虛置，各級(jí)人大監(jiān)督缺乏抓手。要明確法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的職責(zé)。如人民代表大會(huì)制定的法律法規(guī)，以及新《環(huán)保法》規(guī)定的環(huán)保目標(biāo)任務(wù)完成情況和重大環(huán)境事件的報(bào)告制度的實(shí)施等，其監(jiān)督的主體、程序和時(shí)間等要有明確的規(guī)定，使各級(jí)人大及其常委會(huì)依法開展監(jiān)督，及時(shí)糾正和解決法律法規(guī)實(shí)施中的問題，保障法律法規(guī)正確有效的實(shí)施。要建立法律法規(guī)后評(píng)估制度。有立法權(quán)的立法機(jī)關(guān)應(yīng)開展立法后評(píng)估工作，使立法、執(zhí)法和監(jiān)督良性互動(dòng)，增強(qiáng)法律法規(guī)的實(shí)施效果。
作者單位：江蘇省人大常委會(huì)環(huán)資城建委
