聚焦"重典治污":環保部門第一次有行政強制權
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新法來了，基層環保部門能否“雄起”
環保部門第一次有了行政強制權
舊版環保法正式施行于1989年，在此基礎上，經過20余年的努力，針對環保領域的水污染、大氣污染、噪聲污染、固體廢棄物污染等專項法陸續出臺，形成了我國的環境保護法律系統。然而隨著經濟發展，環保法與現實不相適應的情況日益突出。
湖南省郴州市臨武縣副縣長段外賓長期分管環保工作，他告訴半月談記者，舊環保法“感覺像棉花”，對于如何進行罰款、拘留等量刑都沒有具體規定，執法部門很難操作。
對此，湖南省湘潭市雨湖區環保局副局長張洪峰表示認同。“環保部門由于沒有充分授權，這就帶來了很多問題。”張洪峰說，“部分企業環境意識淡薄，不在相關部門進行登記直接就生產，環保部門沒有查封權，有時只能眼睜睜看著他們排污。”
“環保部門什么時候有權去強制呢？在行政處罰決定書生效的3個月以后，可以申請法院強制執行。但法院強制執行還要經過審查、研究。隨后，法院告知沒有辦法執行，因為企業已經建成，只能另外走一套程序，責令它停止生產。重新走一個法律程序，拖上一年甚至幾年，企業已經造成污染。有的企業在法院強制執行之前被轉讓，造成所有法律依據作廢，因為沒有執行標的了。”張洪峰說。
針對執法手段偏軟、處罰措施不到位等頑疾，新環保法賦予環保部門查封扣押、停產關閉等新的環境管理職權和對違法行為的打擊手段，并特別規定對相應環境違法案件移送公安機關，實施行政拘留或啟動刑事司法程序，顯著提升了環保部門的執法地位。
新法出臺實施使得環保工作更加有抓手。“環保部門享有扣押、查封權、‘按日計罰’權和行政拘留權。這是第一次賦予環境監管部門行政強制措施權。”廣西天峨縣環保局長韋榮建說。
采訪中，不少基層環保部門負責人期待環保執法更為剛硬，呼吁從國家層面把環境監察機構納入執法單位。
厘清責任標準、提高違法成本，期盼再給力
安徽馬鞍山市環保局局長汪金煌表示，相比過去，新環保法強化了環境保護的監管責任體系，明確地方政府對轄區環境質量負責，環境保護部門統一監管，相關部門按照職權履行環境管理職責。這從政府管理層面確立了監管責任體系，也有利于地方政府及所屬部門厘清環境管理職責，確保依職權盡職履責，在環境管理的具體事項上也將有利于部門的聯動、協調機制的完善。
采訪中，一些環保官員也表示，新環保法規定地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責，但對于政府如何負責仍然沒有細化。行政區域環境質量優劣情況都缺乏衡量標準，且對于一些環境質量變差的區域，其行政首長承擔何種責任？這些情況都有待細化，否則法律很難“接地氣”。
違法成本太低，守法成本高，也一直是環保痼疾。此次，新環保法出臺，基層環保官員一致認為新法實施按日計罰、不設上限罰款、甚至可問責刑事，對污染企業有比較大的震懾作用。
江蘇連云港市環保局局長韋懷余對半月談記者說：“以前，對很多企業來說，直排就獲利，比如，違法成本就是10萬元，最多30萬元以下。有些企業歡迎罰款，因為罰了就合法化了，可以放心排污。現在有一天算一天，一天10萬元，兩個月就是600萬元，這無疑是一大震懾。”
不少基層環保部門負責人認為，新環保法加大了污染企業的違法成本，大幅提高了生態環境保護的地位，對于形成環保新格局有著較大作用，但新環保法的一些規定仍有待進一步細化。
“目前新環保法的法律邊際尚不明確，比如公眾較為關注的‘按日計罰’問題，怎么罰，標準是什么，何種行為算拒不執行？盡管新環保法看著很‘解氣’，但目前法律邊界仍需要進一步明確，建議出臺新環保法的實施細則，這個實施細則需可操作性。”廣西河池市環保局局長覃獻生說。
采訪中，一些環保官員還提到，新環保法規定污染企業觸犯刑律將承擔刑事責任，但尷尬的是，現行的刑法中尚無與新環保法相對應的條款，無法具體實施。
執法利劍在手，能力建設亦要跟上
湖南省人大環資委辦公室副主任劉帥指出，盡管有了新環保法這個利器，但環保部門的環保監察能力、監察隊伍遠遠無法適應當前環境監管需要的現象仍廣泛存在。環保監察隊伍普遍是上世紀90年代的水平，但需要監管的企業數量、監管范圍卻大大增加。
半月談記者了解到，為應對目前的環境形勢，需要大量的基層執法人員在一線執法，但基層環境監測隊伍普遍人手嚴重不足，往往五六人管幾千家企業，管理難度極大。
廣西環保廳監察總隊副總隊長汪劍靈反映，縣級環境監測大隊人員在2至3人的情況下，需要負責全縣上千家企業，是普遍現象。由于編制不足，目前很多縣級環保部門的工作經費幾乎全部來自執法，影響執法公正性和嚴肅性。
隊伍年齡、素質也是一大問題。“除掉財務、辦公室、內勤、一些即將退休只能做些內務的老干部，年輕人不多，我們局平均年齡48歲以上，沒有一個真正學環保出身的。”張洪峰說。
在西部欠發達地區，環保部門對一些污染源的監測能力跟不上，已經給環境監督工作帶來較大困難。廣西巴馬瑤族自治縣環保局長羅慧說：“我們縣是世界長壽之鄉，每年來此的游客達數十萬人。此前有游客投訴廣場舞噪音污染，縣環保局有測定儀器，然而，卻沒有人具備相應的使用資格。”
另外，從裝備配備上，我國公布的第一批執法部門中沒有環保監察部門，這就會給環保部門在執法用車、裝備配備方面造成很多困難。河池市環保局副調研員吳海愨認為，由于基層環保監察能力、人員、技術手段有限，難以全面覆蓋，不留死角。
安徽宿州市環保局局長卓傳計說，“打鐵還得自身硬”。新環保法是把雙刃劍，既賦予環保部門執法利器，也需要環保隊伍進一步提升業務水平和學法用法的專業技能。韋懷余則擔心，環保人員素質跟不上，執法水平不高。他呼吁，加強新環保法的培訓。
補上環境新老賬，重典治污還須重點監督
“新環保法中，監管模式開始轉型是另一個顯著變化。”安徽淮北市環保局局長郭海磊說，傳統的環境保護以1989年環保法為典型，它的環境監管模式是以點源為基準，一個個企業去監管。現在20多年過去了，我們現在的環境污染是區域性、流域性的，包括農村的面源污染，環保監管模式已明顯落伍。
不少環保官員希望，繼新環保法出臺后，加強專項環保領域的立法，如加強對大氣環境污染、水流域污染的治理立法。天津市環保局局長溫武瑞說，現行專項環保法律、法規內容原則性強、操作性弱、處罰力度輕，有“要求”或“禁止”規定，無對應法律責任條款，難以形成震懾和倒逼。
針對日益嚴重的農業環境和農村環境保護問題，不少基層環保工作人員建議新法加大監管力度，在鄉鎮一級設立環保所或者環境監察機構。
許多省區市基層環境執法人員建議，提高環境準入標準，逐步推動標準互認、統一，強化跨部門、跨區域聯動執法，改變法律法規“有規定、無罰則”的現實，增加完善司法解釋。
新法推進“重典治污”，還須關注排污新動向。比如，監控難覆蓋中小污染源，排污收費標準不一導致出現政策“洼地”。2014年1月、7月，北京、天津先后大幅提高排污收費標準，多排加倍計費、少排減半征收。而河北省現行排污費征收為2003年標準。冀津企業排污費征收標準約為1：7，對比北京差距更大。
溫武瑞說，這客觀導致中小污染源跨區域形成“移動煙囪”。有些小企業設備拉起來就走，第二天就能找地方重新生產，單個行政區提高標準難控制這樣“隨時搬家”的污染企業。這些新情況、新問題都應是新法推進實施過程中亟待解決的。
（責任編輯：衛士姣）
