水污染防治實施PPP模式招數新
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◆吳舜澤 逯元堂 陳鵬
為落實政府和社會資本合作（簡稱PPP）相關文件精神，順應財稅體制改革大勢，積極實施水污染防治行動計劃，創新環保投融資機制，財政部和環境保護部近期聯合印發《關于推進水污染防治政府和社會資本合作的實施意見》（簡稱《意見》）。《意見》是落實水污染防治行動計劃的一項重要政策文件。針對水污染防治領域PPP特征，《意見》從范圍界定、盈利機制、市場環境建設、資金支持、融資支持、績效評價、咨詢服務等方面，系統、全面、精準地呈現水污染防治領域PPP實施路線圖。《意見》突出重點、多措并舉，具有類型多、方式活、招數新、引導強四大特色。
項目范圍類型多。傳統的環境保護領域PPP模式，應用范圍相對較窄，主要集中在具備穩定收費機制的生活污水和生活垃圾處置項目，較少涉及公益性質較強的生態環境質量改善項目。《意見》基于環境保護新形勢新任務，結合水污染防治行動計劃現實需求，在適用范圍上向水污染防治領域全面拓展，涵蓋飲用水水源地環境綜合整治、湖泊水體保育、河流環境生態修復與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設、濕地建設、水源涵養林建設、地下水環境修復、污染場地修復、城市黑臭水體治理、重點河口海灣環境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養殖污染防治、農業面源污染治理、農村環境綜合整治、工業園區污染集中治理（含工業廢水毒性減排）、城鎮污水處理（含再生水利用、污泥處置）及管網建設、城鎮生活垃圾收運及處置、環境監測與突發環境事件應急處置等重點領域。
回報機制方式活。與生活污水和生活垃圾處置項目相比，外部性和公益性較強的水污染防治領域，缺乏使用者付費機制。除政府購買服務以外，尚缺乏吸引社會資本投入的盈利機制。《意見》基于環境保護項目特征，創新資源組合開發模式，以資源開發項目收益彌補污染防治項目投入成本與社會資本盈利，對單一的政府付費模式進行有益補充，符合控制和化解地方政府性債務風險的形勢。《意見》提出對公益性較強但具有外部收益的項目，可與水污染防治相關周邊土地開發、供水、林下經濟、生態農業、生態漁業、生態旅游等收益創造能力較強的配套項目資源組合開發。同時，鼓勵對項目有效整合，鼓勵實施城鄉供排水一體、廠網一體和行業“打包”，通過規模化經營降低建設和運營成本，提升整體收益能力，擴展外部效益。
風險防范招數新。現有經驗表明，政府和社會資本難以達成合作意愿的重要因素在于，社會資本不愿承擔因政府信譽和合同主體權利不對等帶來的支付風險。為消除社會資本顧慮，《意見》首發奇招，提出完善付費機制，鼓勵采用第三方支付體系。而現有的財政支出制度，無論是政府購買產品還是服務，都是通過政府財政系統直接支付。第三方支付體系的提出，是財政支付體系的重要補充和創新。通過第三方中介機構介入，建立規范的、常態的、穩定的支付制度，不僅可以調動社會資本進入水污染防治領域的積極性，而且有利于提高財政支出效率。
政策措施引導強。為推進水污染防治領域順利實施PPP模式，《意見》密集推出相關配套政策，從財政支出激勵、融資瓶頸破解、項目推介引導、咨詢服務提供等方面，積極引導社會資本投入水污染防治領域。
一是財政支出引導。《意見》強調調整專項資金使用方向，逐步從“補建設”向“補運營”、“前補助”向“后獎勵”轉變，擴大資金來源渠道，對PPP項目予以適度政策傾斜。為調動地方政府開展PPP的積極性，提出納入國家重點支持江河湖泊動態名錄或水污染防治專項資金等相關資金支持的地區，率先推進PPP模式。優化政府資金使用方式，從投資補助、貸款貼息為主拓展到綜合采用財政獎勵、投資補助、融資費用補貼、政府付費等方式，支持水污染防治領域PPP項目實施。
二是融資瓶頸破解。《意見》提出支持社會資本建立環境保護基金，重點支持水污染防治領域PPP項目。促進金融機構向水污染防治項目進行政策傾斜，明確提出地方財政、環境保護部門應積極協調相關部門，著力支持PPP項目融資能力提升，盡快建立向金融機構推介PPP項目的常態化渠道，鼓勵金融機構為相關項目提高授信額度、增進信用等級。創新抵質押方式，擴大質押物范圍，解決中小企業抵質押物缺乏問題。提出支持開展排污權、收費權、政府購買服務協議及特許權協議項下收益質押擔保融資，探索開展污水垃圾處理服務項目預期收益質押融資。
三是項目推介引導。《意見》明確提出，財政部、環境保護部每半年在全國范圍內組織一次水污染防治領域PPP項目評選工作，從中選擇部門優質項目予以推介，以激勵地方政府積極籌備項目，完善項目實施方案編制工作。
四是咨詢服務提供。《意見》關注第三方機構在政府和社會資本意向達成、提高政府采購效率、保障公共部門利益方面所起的重要作用，明確提出對擬采用PPP模式的水污染防治項目，由當地環境保護、財政部門組織編制或委托第三方機構編制實施方案。
