原標(biāo)題：生態(tài)環(huán)境部探索將誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法制度化 向加強(qiáng)執(zhí)法與促進(jìn)守法并重轉(zhuǎn)變

□　本報(bào)記者 郄建榮

近年來(lái)，生態(tài)環(huán)保執(zhí)法所產(chǎn)生的威懾力日益加大，但是，強(qiáng)監(jiān)管嚴(yán)執(zhí)法只是一個(gè)方面，如何讓企業(yè)自覺(jué)守法也不容忽視。某種意義上，企業(yè)自覺(jué)守法更值得重視，更需要引導(dǎo)。

生態(tài)環(huán)境部日前制定的《關(guān)于做好引導(dǎo)企業(yè)環(huán)境守法工作的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》(以下簡(jiǎn)稱《守法意見(jiàn)》)，將探索逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管由單純依賴執(zhí)法，向加強(qiáng)執(zhí)法與促進(jìn)守法并重轉(zhuǎn)變，同時(shí)更加注重培育、提升企業(yè)自覺(jué)守法的意識(shí)和能力。

《守法意見(jiàn)》將“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”作為一項(xiàng)制度提出，并要求嚴(yán)格落實(shí)。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部門(mén)要發(fā)布執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單；針對(duì)新建建設(shè)項(xiàng)目，編制生態(tài)環(huán)境守法告知書(shū)。

守法宣傳納入環(huán)境監(jiān)管

曾經(jīng)，行政執(zhí)法與企業(yè)守法被視為“貓與老鼠”“貓捉老鼠”。這種監(jiān)管效果不僅耗費(fèi)大量的人力物力，而且違法行為極易反彈。

為了破解這一難題，生態(tài)環(huán)境部起草了《守法意見(jiàn)》。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，《守法意見(jiàn)》旨在正確認(rèn)識(shí)和處理行政執(zhí)法與企業(yè)守法之間的關(guān)系，將引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)、主動(dòng)守法與嚴(yán)格依法執(zhí)法相結(jié)合，堅(jiān)持守法激勵(lì)與違法懲戒并重，切實(shí)提高企業(yè)守法能力，全面提升執(zhí)法成效，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力支撐，推動(dòng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

值得注意的是，《守法意見(jiàn)》明確，將守法宣傳和服務(wù)融入生態(tài)環(huán)境監(jiān)管全過(guò)程，在日常監(jiān)管活動(dòng)中主動(dòng)、提前做好服務(wù)工作，提高執(zhí)法效能，逐步實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管由單純依賴執(zhí)法向加強(qiáng)執(zhí)法與促進(jìn)守法并重的轉(zhuǎn)變，培育、提升企業(yè)自覺(jué)守法的意識(shí)和能力。

同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部倡導(dǎo)堅(jiān)持引導(dǎo)激勵(lì)和約束懲戒并舉。“建立守法激勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)企業(yè)自覺(jué)守法。健全污染源日常監(jiān)管機(jī)制和執(zhí)法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，深化部門(mén)間信息共享和聯(lián)合懲戒，加大違法震懾力度。”《守法意見(jiàn)》要求，根據(jù)不同類別企業(yè)特點(diǎn)和需要，有針對(duì)性的提供政策指導(dǎo)、法律宣傳、技術(shù)咨詢、知識(shí)培訓(xùn)、信息傳遞等方面的支持和服務(wù)。進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法與處罰行為，實(shí)施差異化監(jiān)管，提升執(zhí)法公正性和精準(zhǔn)性。

按照《守法意見(jiàn)》規(guī)定，生態(tài)環(huán)境部門(mén)將依法公開(kāi)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管信息，保障公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)，拓寬公眾參與企業(yè)守法的方式和途徑，增進(jìn)公眾與企業(yè)的了解和互信，為企業(yè)守法創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

編制生態(tài)環(huán)境守法告知書(shū)

仔細(xì)閱讀《守法意見(jiàn)》后記者注意到，生態(tài)環(huán)境部試圖從加強(qiáng)服務(wù)角度去探索生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的新路徑。

《守法意見(jiàn)》明確，積極推進(jìn)生態(tài)環(huán)境監(jiān)管政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、智能化、簡(jiǎn)潔化，建立單位內(nèi)部“首接責(zé)任制”，對(duì)行政相對(duì)人實(shí)行有關(guān)事項(xiàng)“一次性告知”。針對(duì)新建建設(shè)項(xiàng)目，編制生態(tài)環(huán)境守法告知書(shū)，在發(fā)放環(huán)評(píng)審批文件時(shí)一同發(fā)放給企業(yè)，告知企業(yè)生態(tài)環(huán)境管理義務(wù)和要求、需要到生態(tài)環(huán)境部門(mén)辦理的事項(xiàng)、辦理流程、時(shí)限及聯(lián)系方式等，提示生態(tài)環(huán)境管理法律風(fēng)險(xiǎn)。

《守法意見(jiàn)》特別規(guī)定，加強(qiáng)守法宣傳培訓(xùn)。“嚴(yán)格落實(shí)‘誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法’的普法責(zé)任制要求，深入開(kāi)展法治宣傳教育。"針對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)重點(diǎn)排污單位和特色產(chǎn)業(yè)所涉中小企業(yè)，每年至少開(kāi)展一次形式多樣的環(huán)境守法培訓(xùn)，宣傳生態(tài)環(huán)境執(zhí)法規(guī)章制度，引導(dǎo)企業(yè)防范法律風(fēng)險(xiǎn)，解讀行業(yè)守法規(guī)范，介紹先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)等。生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，還將針對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人開(kāi)展守法教育，充分發(fā)揮違法典型案例的震懾作用。

《守法意見(jiàn)》要求，在起草、審查與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)密切相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件過(guò)程中，通過(guò)在各類媒體上公開(kāi)征求意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)、書(shū)面發(fā)函、問(wèn)卷調(diào)查、電話溝通、實(shí)地調(diào)研等方式，充分聽(tīng)取企業(yè)意見(jiàn)，充分考慮相關(guān)利益方的合理訴求，吸收采納合理的意見(jiàn)建議。

對(duì)守法企業(yè)降低監(jiān)管頻次

對(duì)守法企業(yè)與違法企業(yè)，在監(jiān)管上如何區(qū)別對(duì)待也是《守法意見(jiàn)》重要內(nèi)容之一。

就健全監(jiān)督管理機(jī)制，《守法意見(jiàn)》規(guī)定，在完成最低抽查比例基礎(chǔ)上，對(duì)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行科學(xué)分級(jí)，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)行業(yè)、群眾投訴反映強(qiáng)烈、違法違規(guī)頻次高、環(huán)境信用不良的企業(yè)加密監(jiān)管頻次，對(duì)管理規(guī)范、守法記錄良好的企業(yè)降低監(jiān)管頻次。生態(tài)環(huán)境部還將探索開(kāi)展跨部門(mén)聯(lián)合抽查，相關(guān)政府部門(mén)一次性完成對(duì)同一監(jiān)管對(duì)象的多個(gè)檢查事項(xiàng)，提高執(zhí)法效能，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。

在生態(tài)環(huán)境部有關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)，實(shí)施排污許可證制度是解決“貓捉老鼠”式執(zhí)法的一個(gè)很好的措施。為此，《守法意見(jiàn)》規(guī)定，按照企業(yè)已申請(qǐng)核發(fā)的排污許可證，全力推行“一證式”監(jiān)管。嚴(yán)格依證開(kāi)展監(jiān)管執(zhí)法，督促實(shí)行排污許可證管理的企業(yè)，嚴(yán)格按要求提交排污許可證執(zhí)行報(bào)告，由法定代表人或者主要負(fù)責(zé)人簽字或者蓋章。

在《守法意見(jiàn)》中，生態(tài)環(huán)境部強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步完善生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建立健全跨政府部門(mén)間、跨行政區(qū)域間案件協(xié)查、聯(lián)查和信息共享機(jī)制，加強(qiáng)上下級(jí)聯(lián)動(dòng)，強(qiáng)化重大案件督辦，采取綜合手段，發(fā)現(xiàn)、查處、制止和糾正環(huán)境違法行為。

“對(duì)誠(chéng)信守法的企業(yè)實(shí)行精神鼓勵(lì)與經(jīng)濟(jì)激勵(lì)相結(jié)合的獎(jiǎng)勵(lì)方式。”《守法意見(jiàn)》鼓勵(lì)各地根據(jù)企業(yè)污染治理、環(huán)境管理和環(huán)境信用評(píng)價(jià)情況等，定期評(píng)定和發(fā)布生態(tài)環(huán)境守法“標(biāo)桿企業(yè)”名單，樹(shù)立守法先進(jìn)典型。對(duì)誠(chéng)信守法企業(yè)，探索設(shè)立行政審批“綠色通道”，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)審批、排污許可等方面享受快速受理、縮短審批時(shí)間等專有權(quán)利。

此外，《守法意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，嚴(yán)格依照有關(guān)企業(yè)環(huán)境信息公開(kāi)要求，鼓勵(lì)企業(yè)在強(qiáng)制公開(kāi)內(nèi)容基礎(chǔ)上自愿拓展信息公開(kāi)內(nèi)容。引導(dǎo)企業(yè)以廠區(qū)開(kāi)放日等方式，邀請(qǐng)周邊居民參與企業(yè)生態(tài)環(huán)境守法的監(jiān)督工作，增進(jìn)企業(yè)與周邊居民的對(duì)話和理解，創(chuàng)造良好的守法環(huán)境。

《守法意見(jiàn)》鼓勵(lì)公眾監(jiān)督、舉報(bào)環(huán)境違法行為，探索建立有獎(jiǎng)舉報(bào)機(jī)制，對(duì)于舉報(bào)重大違法犯罪行為線索屬實(shí)的單位或個(gè)人，予以適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)。

一般違法行為慎用查封措施

對(duì)于如何規(guī)范執(zhí)法行為，《守法意見(jiàn)》也有全面考慮。

《守法意見(jiàn)》明確要求，生態(tài)環(huán)境部門(mén)要發(fā)布執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單。全面梳理、規(guī)范和精簡(jiǎn)執(zhí)法事項(xiàng)，制定執(zhí)法權(quán)力清單和責(zé)任清單，建立盡職照單免責(zé)和失職照單問(wèn)責(zé)機(jī)制。同時(shí)，結(jié)合生態(tài)環(huán)境保護(hù)綜合執(zhí)法改革要求和法律法規(guī)立改廢的實(shí)際情況，建立完善權(quán)力和責(zé)任清單的動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制，向社會(huì)公開(kāi)職能職責(zé)、執(zhí)法依據(jù)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行流程、監(jiān)督途徑和問(wèn)責(zé)機(jī)制，準(zhǔn)確把握法定監(jiān)管和執(zhí)法職責(zé)，確保不缺位、不錯(cuò)位、不越位。

另外，《守法意見(jiàn)》再次對(duì)行政處罰自由裁量權(quán)進(jìn)行規(guī)范。《守法意見(jiàn)》要求，在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)，細(xì)化行政處罰裁量空間，為公正執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法提供支撐。加強(qiáng)行政執(zhí)法決定法制審核力度。“對(duì)一般違法行為慎用查封、扣押等措施，嚴(yán)格禁止‘一律頂格處罰’‘一律關(guān)停’‘先停再說(shuō)’等簡(jiǎn)單粗暴行為。”《守法意見(jiàn)》明確，堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合的原則，指導(dǎo)和幫助違法企業(yè)改正環(huán)境違法行為。

同時(shí)，生態(tài)環(huán)境部將全面推行執(zhí)法記錄和公示制度。《守法意見(jiàn)》要求，進(jìn)一步規(guī)范調(diào)查取證、送達(dá)執(zhí)行等現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法行為，規(guī)范執(zhí)法文書(shū)，實(shí)行行政執(zhí)法全過(guò)程記錄，做到執(zhí)法全過(guò)程留痕和可回溯管理。按照“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)公示”的原則，強(qiáng)化行政執(zhí)法活動(dòng)事前、事中、事后信息公示，保障行政相對(duì)人和社會(huì)公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

此外，《守法意見(jiàn)》要求，運(yùn)用科技手段提高執(zhí)法效能，依托污染源自動(dòng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控、衛(wèi)星遙感、無(wú)人機(jī)巡查等科技手段，充分發(fā)揮物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)作用，打造監(jiān)管大數(shù)據(jù)平臺(tái)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”，提高監(jiān)管執(zhí)法針對(duì)性、科學(xué)性、時(shí)效性，切實(shí)減輕行政執(zhí)法對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)的影響。