□ 本報記者 郄建榮

從今年3月1日開始，所有排污單位都要持證排污。這是國務院發布的《排污許可管理條例》（以下簡稱《條例》）作出的明確規定。

生態環境部環境影響評價與排放管理司司長劉志全指出，《條例》對無證排污、超標排污等違法行為和罰款處罰力度都有所提高，同時還可以實施按日計罰，責令限制生產、關閉。對逃避監管違法排污的，可以依法拘留或者追究刑事責任。他指出，《條例》的實施，將改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。

生態環境部法規與標準司司長別濤透露，已經納入排污許可管理的370多萬家固定源排污單位的相關信息可以通過全國排污許可證管理信息平臺查詢。

據生態環境部有關負責人介紹，截至去年年底我國已經實現排污許可全覆蓋。劉志全表示，《條例》實施后，生態環境部將加大對排污許可證證后監管，嚴格依證監管執法。

固定污染源排污許可基本全覆蓋

2016年，國務院辦公廳印發的《控制污染物排放許可制實施方案》要求，到2020年，要完成覆蓋所有固定污染源的排污許可證核發工作。

據介紹，為實現全覆蓋目標，從2019年開始，生態環境部進行了排污許可證清理整頓試點。劉志全說，按照“先試點、后推開，先發證、后到位”要求，2019年選取了8個省份24個重點行業開展了排污許可清理整頓試點，通過試點形成了“摸清底數、排查無證、分類處置、整改清零”工作法，為2020年實現全覆蓋提供了寶貴經驗。

在清理整頓的同時，生態環境部制定了全覆蓋“路線圖”。印發了《關于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發證登記工作的通知》，將2020年全覆蓋任務劃分為三個階段，即第一階段完成2020年前應發證登記的33個行業清理整頓，建立固定污染源清單；第二階段，2020年9月底基本完成2020年應發證登記的91個行業發證登記；第三階段開展排污許可全覆蓋“回頭看”。

《法治日報》記者了解到，截至去年8月，全國共計發放排污許可證34.1萬余張，對250萬余家企業進行了排污登記，管控大氣污染物排放口155.1萬個、水污染物排放口114.8萬個。同時，全國固定污染源清單也已經建立，發證登記率已達98.9%。到去年年底，已經基本完成固定污染源排污許可“全覆蓋”。

此外，全國統一的排污許可證管理信息平臺也在去年建成并實現穩定運行。這個平臺標志著全國排污單位電子地圖初步建成，借助這一平臺，生態環境部加快推進整合“一企一檔”。

政府包辦式保姆式管理將成歷史

有專家曾形象地將環境執法與守法比喻為“貓捉老鼠”。生態環境部副部長趙英民指出，排污許可證制度的實施將終結“貓捉老鼠”式的環保監管模式。

劉志全認為，隨著《條例》的實施，將改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法，理清政府部門和市場主體在許可證核發、執法環節的責任邊界，落實企業環境治理的主體責任。

事實上，這也是《條例》制定和實施的一個關鍵點。

據了解，全國有逾萬家企業排放污染物，而生態環境執法人員大概8萬人上下?！霸趺幢O管？理論上不可能實現。”生態環境部有關負責人說，排污許可證制度就是要解決環保人員不在的情況下企業也能守法，也能達標排放。這位負責人指出，排污許可證制度不僅可以規范監督執法，提升環保監管的精細化水平，還可以取消大量的自由裁量權，提高執法效力。

劉志全說，按照《條例》要求，我國將實現固定污染源全覆蓋。他認為，這個全覆蓋包括污染物產生量、排放量和對環境影響程度的全覆蓋，同時，還有管理要素的全覆蓋。他指出，《條例》提出，依照法律規定實施排污許可，依法將水、大氣、土壤和固體廢物等污染要素納入許可管理，逐步將噪聲等污染要素通過修法全部納入管理。“今年，生態環境部準備研究將固體廢物污染環境防治法相關要求納入許可證。”劉志全說，目前，正在出臺相關指南，最終實現環境要素的全覆蓋。

據別濤介紹，《條例》還對排污單位和技術服務機構這兩類主體的環境信用做出約束。他說，針對排污單位，環保部門將根據排污單位的信用記錄等因素來合理確定對排污單位的檢查頻次和方式，同時還將企業違法行為的處罰決定納入國家信用管理信息系統，并向社會公開。針對服務機構，別濤說，如果有弄虛作假的，環保部門將解除委托關系，并把其弄虛作假的違法信息納入社會征信系統。在別濤看來，這樣規定的目的是為推動形成環境守法誠信企業處處便利，失信企業處處不便、處處受阻的良性機制。

別濤指出，《條例》規定，國務院生態環境主管部門應當加強全國排污許可證管理信息平臺的建設。他透露，目前，全國排污許可證管理信息平臺已經建成并投入運行，納入排污許可管理的370多萬家固定源排污單位，不管分布在哪個地方，通過這個平臺都可查詢其信息。

加大對無證排污行為處罰力度

據介紹，《條例》雖然是一部行政法規，但是，《條例》實現了與水污染防治法、大氣污染防治法等上位法的充分銜接，因此，對無證排污以及超標排污等違法排污行為的罰款處罰力度大幅加大。

其中，《條例》法律責任一章明確提出，對于未取得排污許可證排放污染物；被依法撤銷、注銷、吊銷排污許可證后排放污染物等行為，生態環境主管部門可以責令改正或者限制生產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節嚴重的，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。

《條例》第34條還規定，通過暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監測數據，或者不正常運行污染防治設施等逃避監管的方式違法排放污染物。生態環境主管部門可責令改正或者限制生產、停產整治，處20萬元以上100萬元以下的罰款；情節嚴重的，吊銷排污許可證，報經有批準權的人民政府批準，責令停業、關閉。對這一違法行為，《條例》第44條規定，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依照環境保護法的規定處以拘留。

中國政法大學教授王燦發說，《條例》專設“監督檢查”一章。“這一章的內容主要是關于執法程序和執法手段的規定，解決了困擾環境執法機構多年的執法手段使用和執法證據認定問題，為今后固定源排污監管的環境執法提供了有力保障?！彼赋?，《條例》明確了排污許可執法檢查的頻次和檢查方式由生態環境主管部門合理確定，避免生態環境執法檢查的隨意性和盲目性。

《條例》第39條規定，如果排污單位拒不配合生態環境主管部門監督檢查或者在接受監督檢查時弄虛作假，將被處2萬元以上20萬元以下的罰款。王燦發說，《條例》的這些規定，將對生態環境執法起到有力的促進作用。

“排污單位的自行監測數據與生態環境主管部門現場執法的監測數據不一致時，到底以誰的數據為準？”對此，《條例》第29條第2款規定，以生態環境主管部門及其所屬監測機構收集的監測數據作為行政執法依據。王燦發說，這實際上是以行政法規的形式確立了生態環境主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據的效力，有利于保障行政執法的順利開展。

劉志全指出，《條例》用30%的篇幅明確了生態環境部門、排污單位、排污許可技術機構的法律責任。他說，《條例》創新設置，對違反環境管理臺賬制度和執行報告等行為，首次規定了按次處以罰款。同時，細化按日連續處罰規定。他說，《條例》還規定了以欺騙、賄賂等不正常手段申請取得排污許可證或偽造、變造、轉讓排污許可證的，三年內不得再次申請排污許可證。

“《條例》實施后，生態環境部將推動建立以排污許可證為主要依據的生態環境日常執法監督體系，研究編制重點行業依證監管的日常執法監督程序、指南等?！眲⒅救f，生態環境部還會將排污許可證執法檢查按照《條例》要求納入各級生態環境部門執法年度計劃中。

劉志全指出，生態環境部將統一制定執法手冊，統一執法尺度，公開執法信息。重點檢查許可事項和管理要求落實情況，通過現場檢測、核查臺賬、檢查執行報告等手段，督促排污單位按證排污。生態環境部還將嚴厲打擊各類排污許可違法行為，及時曝光一批無證排污的典型案例。