中國網/中國發展門戶網訊“主體功能區是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略”。黨的十八大以來，主體功能區在優化國土空間開發格局、推動生態文明建設中發揮了戰略性、基礎性作用，在構建國家空間治理體系中發揮了關鍵性作用。回顧過去，主體功能區戰略和制度的穩定性得到檢驗，未來將持續發揮作用。展望“十五五”，適應新時代、新變化和新要求，主體功能區戰略和制度需要不斷完善。為此，本文在理清主體功能區的發展歷程，歸納總結黨的十八大以來主體功能區實施取得的成效及存在問題基礎上，研究確定主體功能區在中國式現代化新征程中的戰略使命和作用。

主體功能區的發展歷程

主體功能區產生的背景

改革開放到21世紀初，我國經濟持續快速發展，工業化和城鎮化加快推進。與此同時，國土空間缺乏整體部署和統籌安排，導致區域政策精準性、協同性不夠，空間開發無序和結構失衡問題突出。

國土空間開發保護的戰略藍圖長期缺失。隨著我國由計劃經濟向市場經濟轉型，政府通過產業政策、投資政策等實施宏觀調控的政策工具效能逐漸弱化，對國土空間進行科學有效的組織管理，成為各級政府尤其是中央政府越來越關注的命題。國家發展和改革委員會、原國土資源部、住房和城鄉建設部等有關部委都在分別開展諸多空間規劃形式的探索。然而，截至2010年《全國主體功能區規劃》頒布前，我國長期缺失能夠指導國土空間開發保護的戰略藍圖。

區域政策單元過大且側重經濟發展。從20世紀80年代的沿海內陸和東部、中部、西部三大經濟地帶，20世紀90年代的七大經濟區域，以及20世紀90年代末期逐漸形成的“四大板塊”，區域政策始終存在政策實施單元過大的問題。同時，無論是非均衡發展政策或是區域協調發展政策，都側重于經濟發展，而忽視了人口、經濟、資源環境的綜合平衡和協同發展。

空間開發無序和結構失衡問題突出。各地都把經濟的規模擴張作為區域發展的首選，甚至是唯一目標，忽視了資源環境的約束和自身比較優勢的發揮。農業地區盲目開發，2001—2008年耕地面積減少了0.88億畝，耕地減少過多、過快，農產品供給安全面臨挑戰。生態地區肆意開發，2001—2008年生態用地面積減少了2.61億畝，生態系統整體功能退化，生態安全面臨極大威脅。城市地區過度開發，“攤大餅”式的城市擴展模式造成土地等資源環境利用效率和效益低下，人居環境惡化，“城市病”日益嚴重。

主體功能區規劃的研制階段（2003—2011年）

作為我國國土空間開發的長遠部署和整體安排，主體功能區涉及區域及部門重大利益的調整。因此，2003—2011年，我國都在集中強化主體功能區科學基礎和開展規劃研制。

主體功能區科學基礎建設。從2003年開始，以中國科學院地理科學與資源研究所為核心的科研團隊始終圍繞主體功能區開展持續創新研究，形成了主體功能區的基礎理論（地域功能理論）、技術方法（雙評價技術方法）、數據平臺（資源環境承載能力監測預警體系和數據庫），建構了主體功能區的科技支撐體系。其中，黨的十八大以前，研究團隊主要在修正傳統區域經濟均衡模型基礎上，提出立體空間綜合均衡模型，建構了主體功能識別的指標體系和單項與綜合集成算法，進行了國土空間功能適宜性評價，研制了主體功能區（草案），完成了省級主體功能區研制技術規程。技術規程得到全國及各省區采用，主體功能區評價結果成為主體功能區規劃的重要依據。

主體功能區規劃的推進過程。2006年，《國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》第二十章專門提出推進形成主體功能區，并將國土空間劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發4類主體功能區。2006年中央經濟工作會議提出“分層次推進主體功能區規劃工作，為促進區域協調發展提供科學依據”。2007年，國務院部署編制國家主體功能區規劃和省級主體功能區規劃。2010年，國務院印發《全國主體功能區規劃》，標志著國家層面的主體功能區規劃編制完成。截至2011年，部分省、自治區、直轄市的省級主體功能區規劃也研制完成。

主體功能區上升為國家戰略和基礎制度的階段（2012年至今）

黨的十八大以后，主體功能區上升為國家戰略和國土空間開發保護的基礎制度，有力推動了生態文明建設和空間治理體系改革。

主體功能區戰略和制度的形成過程

目前，我國國土空間戰略包括區域重大戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略，其中只有主體功能區既是戰略，又是制度。主體功能區戰略和制度經歷了不斷豐富和完善的形成過程。

由于主體功能區關系我國區域可持續發展全局，主體功能區首先被提升為戰略。2010年，黨的十七屆五中全會開始提出“主體功能區戰略”的概念。2012年，黨的十八大報告豐富了主體功能區戰略的內涵，提出“加快實施主體功能區戰略，推動各地區嚴格按照主體功能定位發展，構建科學合理的城市化格局、農業發展格局、生態安全格局”。作為我國編制空間類規劃和制定區域政策所依托的基礎空間單元，主體功能區又被進一步上升為制度。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出“堅定不移實施主體功能區制度，建立國土空間開發保護制度，嚴格按照主體功能區定位推動發展”。

主體功能區持續發揮戰略性、基礎性作用

主體功能區戰略和制度不斷完善。2017年，黨中央、國務院發布《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》，提出“建設主體功能區是我國經濟發展和生態環境保護的大戰略”，“完善主體功能區戰略和制度，要發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度作用，推動主體功能區戰略格局在市縣層面精準落地，健全不同主體功能區差異化協同發展長效機制，加快體制改革和法治建設，為優化國土空間開發保護格局、創新國家空間發展模式夯實基礎”，為主體功能區戰略和制度的完善指明了方向。

主體功能區上升為戰略和制度后，圍繞主體功能區，中央出臺了系列重大政策文件。2018年國務院機構改革前，許多區域規劃、專項規劃、國土規劃等都將主體功能區作為國土空間開發總體布局的戰略指引，地方政府在具體的空間管制中，也不約而同地將主體功能區作為實施宏觀調控、指導下層位區域發展和部門布局規劃的基礎性、戰略性依據；國務院機構改革后，主體功能區直接成為國土空間規劃“三區”的主要內容。主體功能區戰略和制度引導全社會樹立了尊重自然、順應自然、保護自然的理念，在空間上摒棄了以資源環境為代價換取經濟增長的發展方式，實現了生態環境從惡化到改善的轉變。

主體功能區建設取得的成效和存在的問題

黨的十八大以來，黨中央、國務院堅定不移實施主體功能區戰略和制度，主體功能區建設取得了積極、顯著的成效。

主體功能區戰略思想深入人心

主體功能區成為習近平生態文明思想的重要組成部分和具有中國特色的原創性理論與實踐成果。主體功能區理念成為廣泛共識，每個縣級行政單元都明確了主體功能。突出資源環境承載力在實現人與自然和諧共生中的基礎作用，突出各地在全國“一盤棋”中基于比較優勢的功能定位，突出全國人民在共建國土空間格局中實現共同富裕的政策配套，已成為優化國土空間格局的基本遵循。

主體功能區戰略格局基本形成

“兩橫三縱”為主體的城市化發展格局、“七區二十三帶”為主體的農業生產格局和“兩屏三帶”為主體的生態安全格局基本形成，得到了中央和地方政府的高度認同。主體功能區戰略格局在實施區域重大戰略和新型城鎮化戰略、提升糧食安全功能和生態安全屏障功能中，成為規劃依據和行動綱領。

主體功能區分類發展成效顯著

城市化地區成為我國新型城鎮化的重要空間載體，2010—2020年間，城市化地區的人口和國內生產總值（GDP）總量在全國占比分別增長了5.4%和1.6%，人口和經濟活動進一步向城市化地區集聚（表1和2）。農產品主產區糧食安全保障功能基本穩定，2010—2020年，農產品主產區整體規模變動較小，主要糧食產量穩步增長。重點生態功能區林地、濕地等生態空間持續增加，2010—2020年，林地面積增加了1 511.51萬公頃，增幅達到10.37%，生態安全屏障功能進一步提升。不同功能區居民生活水平差距不斷縮小（表3和4）。

主體功能區制度初步建立

主體功能區是我國在工業文明時期瞄準生態文明的有益嘗試和探索。在我國空間治理體系不健全、治理能力不現代化的情況下，主體功能區作為既從頂層有著對全國國土空間的總體結構設計和指引，又在基層對每個縣域有著主體功能定位和約束的基礎制度，直接推動了“多規合一”、自然保護地體系建立、生態補償和生態產品價值實現機制、產業負面清單等生態文明體制改革的進程，成為“戰略+規劃+政策”的體系化、科學化、信息化、法制化的現代空間治理制度的典范。

主體功能區建設存在的主要問題

主體功能區戰略和國家區域協調發展戰略有待進一步融合，主體功能區戰略空間傳導和落地的精準性有待進一步加強，普遍存在的“單一”功能替代“主體”功能的認識偏差有待糾正。國土空間規劃體系改革前，空間類規劃之間存在沖突、缺乏統籌，國土空間規劃體系改革后，主體功能區等納入國土空間規劃、劃定“三區三線”，某種程度上又出現了一規獨大的情況，同時也出現了政策難以統籌，重保護而輕發展等問題。此外，主體功能區的類型和邊界，也是不斷演進的、可調整的。

主體功能區在中國式現代化建設中的使命和完善策略

“十五五”是我國基本和全面實現現代化的關鍵時期。適應新時代國際國內環境的新變化和新要求，主體功能區將在中國式現代化建設中繼續發揮更大的戰略性、基礎性作用。

主體功能區肩負打造中國式現代化空間載體的歷史使命

主體功能區是貫徹中國共產黨領導、發揮社會主義制度優勢、自上而下實現現代空間治理的重大戰略、布局方案和制度安排，是中國共產黨領導的社會主義現代化在空間治理領域的率先探索，在我國率先建立了從戰略—規劃—政策的全國一盤棋集中力量辦大事、符合現代化建設要求的中國特色空間治理制度樣板，其不斷完善的制度體系和制度模式能夠滿足中國式現代化的空間治理需求。

主體功能區與中國式現代化的建設目標具有高度一致性。主體功能區是走和平發展道路帶動中國人民實現現代化和共同富裕的空間載體，與中國式現代化在實現物質文明和精神文明相協調、人與自然和諧共生等戰略內涵，在統籌發展和安全、統籌保護和發展、統籌質的有效提升和量的合理增長等發展理念上具有高度的一致性。

主體功能區將為構建新發展格局作出應有貢獻。在實現中國式現代化中，主體功能區將構建面向現代化目標的區域協調發展和國土空間開發保護格局，創新符合新發展理念的區域高質量發展模式，明確全國各地實現人與自然和諧共生的路徑，為14億中國人民的共同富裕、為物質文明和精神文明相協調提供空間保障。

主體功能區將為各地區探索差異化的中國式現代化道路提供指引。主體功能區為每個縣級行政單元所確定的差異化功能定位以及為不同類型區所制定的分類引導的發展方向有利于不同主體功能區因地制宜探索中國式現代化區域模式，也有利于中央和各省市自治區更有針對性、更有效的匹配有關政策體系。

主體功能區將通過戰略融合為中國式現代化提供更全面的空間支撐。主體功能區是包括區域協調發展戰略在內的我國各類戰略和政策在空間落地、重大生產力和重大項目優化布局所依據的基礎底圖，也是堅持全國一盤棋、整合重大區域戰略、統領我國經濟發展和生態環境保護的頂層設計，未來應推動主體功能區戰略與區域協調發展戰略、區域重大戰略的深度融合，為實現中國式現代化提供空間整體的戰略支撐。

主體功能區應完善和優化國土空間開發保護格局

主體功能區應進一步強化以人民為中心、以高質量發展為首要任務、以構建新發展格局為戰略基點的國土空間開發保護格局，充分協調保護和發展的關系、突出發展是第一要務，推進主體功能區由強調區域特色分工向“特色分工+區域一體化”綜合布局的升級，實現空間部署從對外開放和國土開發“東重西輕”向對外重視依托“一帶一路”、對內突出先富帶后富的“東西并重”的轉型。

強化以人民為中心的空間布局。一方面，主體功能區要繼續適應人民群眾消費結構不斷升級的需要，以新產業新業態新需求推動新地域功能，鼓勵不同功能區發展針對性的、多樣化的空間供給，探索新型城鎮化和鄉村振興的空間指引與融合途徑，著力改變不平衡、不充分發展狀況；另一方面，主體功能區要適應人民群眾對不同空間的區位選擇指向，以經濟和人口同步集聚為準則，進一步促進生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀。

突出高質量發展的空間支撐。主體功能區應適應高質量發展新內涵，在繼續統籌各類功能區實現經濟-生態-社會效益同步提升、地區間綜合發展水平差距逐步縮小的基礎上，推進功能區由強調區域特色分工向特色分工+創新鏈和產業鏈空間耦合的區域一體化綜合布局指向升級。

完善符合新發展格局的空間戰略部署。主體功能區應把對外依托“一帶一路”主動作為形成有利于我國持續健康發展的共建共享、互利共贏國際環境和對內先富帶后富、推動形成國內大循環的戰略意圖進一步結合起來，修訂現有“東重西輕”“東密西疏”的格局，增加沿線地帶在“絲綢之路”帶動下形成的國土開發前沿軸帶，發揮核心都市圈（城市群）向周邊、沿海龍頭區域縱貫中西部的輻射帶動作用，以開放和輻射帶動軸帶形成大循環、網絡化的發展格局。

主體功能區應拓展滿足人民群眾美好生活向往和國家安全需要的新功能

主體功能區應適應全民消費升級對新消費熱點和空間區位選擇的偏好，重視“雙碳”目標和供應鏈安全產生的新功能需求，保障應對新國際地緣關系和全球化新趨勢的國土安全新空間。

在重點生態功能區、城市化地區中，將游憩休閑地作為復合功能單列出來。單列出來，有助于改變一些重點生態功能區只關注保護，而不關注統籌協調保護和滿足人民群眾需求的狀況。通過自然教育、歷史人文教育及相關配套產業的全面發展，滿足人民群眾對我國壯美自然、厚重歷史越來越旺盛的感受、體驗和游憩需求，推動形成真正能夠持續震撼和持續吸引世世代代華夏兒女的游憩休閑國內大循環系統。

將能源和礦產安全保障區作為復合功能單列出來。單列出來不僅有利于更好地保障我國能源和礦產安全，也有利于能源和礦產安全保障區探索適宜于自身的城市化、工業化道路，避免遵循城市一般發展規律可能導致的資源枯竭后接續產業不足、社會問題嚴重的狀況。

將邊境地區作為復合功能單列出來。單列出來有助于從根本上改變目前邊境地區日益嚴格的生態保護要求嚴重影響穩邊固邊戍邊、影響國防設施建設的狀況，在邊境地區牢固樹立邊境安全和國家安全第一的理念。

主體功能區應健全更為精準的功能區發展指引和配套政策

以自然資源部自身掌控的政策為主體，依托空間規劃體系，健全配套政策體系，全面保障主體功能區精準落地。

充分利用國土空間規劃體系改革成果。堅持在主體功能區戰略格局和分縣主體功能定位的基礎上，融合“三區三線”劃分結果，統籌確定更為精準的空間管制目標體系和更有針對性的配套政策體系。保持主體功能區之間合理轉換的彈性，在有利于國家總體發展和安全目標的前提下，通過科學評估允許主體功能區進行動態調整。

健全主體功能區配套政策體系。以自然資源部自身掌控的政策為主體，以績效考核政策、財政政策為關鍵突破口，以產業、環保等其他部門配套政策為支撐，在完善生態功能區政策體系的同時，積極拓展面向城市化地區和農產品主產區的配套政策，在完善約束性政策同時，強化適應于不同功能區的激勵性政策，形成具有一定力度的主體功能區戰略配套政策體系。

全面保障主體功能區精準落地。保持主體功能區戰略格局與國家發展戰略格局同頻共振，盡快明確國土空間規劃中的主體功能區分區方案、明確不同戰略格局的具體構成清單。在3種主體功能+N種復合功能的不同功能區組合類型中，制定更為系統、更為精準的分類發展指引、空間管制指標與配套政策體系。鼓勵地方在健全國土空間規劃體系中探討實踐細化主體功能區分區和類型、出臺地方治理制度。

（作者：陳東、伍健雄，中國科學院地理科學與資源研究所 中國科學院大學資源與環境學院；劉寶印、周道靜、郭銳、王朝，中國科學院科技戰略咨詢研究院；樊杰，中國科學院地理科學與資源研究所 中國科學院科技戰略咨詢研究院 中國科學院大學資源與環境學院；編審：劉一霖；《中國科學院院刊》供稿）