盤點(diǎn)過去一年來的政府采購，有不少可圈可點(diǎn)的地方。2006年7月、12月，財政部在政府采購案中兩次敗訴，提出了《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》合理銜接、運(yùn)作中細(xì)化管理的課題；某些部門在政府采購中拒絕國貨；“政府綠色采購制度”實施……無一例外引發(fā)了人們對政府采購的高度關(guān)注。2006年10月8日至11日召開的十六屆六中全會明確了“財政促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化、支持構(gòu)建社會主義和諧社會”的方向和任務(wù)，使公共財政改革和政府采購成為一段時間以來的熱點(diǎn)。
據(jù)報道，2005年全國政府采購規(guī)模已達(dá)2900多億元，如果加上重大工程中的政府采購，全國一年運(yùn)用財政資金進(jìn)行政府采購的規(guī)模將達(dá)萬億之巨。上萬億元的財政資金如何進(jìn)行政府采購，不僅僅是關(guān)系到陽光政府的構(gòu)建，而且醫(yī)療衛(wèi)生教育等諸多方面的政府采購，直接關(guān)系到每個人的切身利益。
2007年2月2日，第四屆“中國經(jīng)濟(jì)展望論壇”題為“發(fā)展與和諧——挑戰(zhàn)、機(jī)遇與對策”的圓桌討論會在北京舉行，期間本刊記者就公共財政改革和政府采購方面的一些話題采訪了財政部財政科學(xué)研究所所長賈康。
政府采購制度的改革和創(chuàng)新，多涉及體制轉(zhuǎn)軌中的既得利益格局
人民論壇：要在中國逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，對現(xiàn)階段的我國來說，是個怎樣的挑戰(zhàn)？
賈 康：十六屆六中全會第一次明確提出要在中國逐步實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，這個概念提出來以后各個方面都很關(guān)注。我在20世紀(jì)90年代初期曾赴澳大利亞短期考察，當(dāng)時澳大利亞就有一個引以為豪的、認(rèn)為是全世界最高水平的均等化制度，靠的就是轉(zhuǎn)移支付制度框架，有一個專門委員會，決定著按照什么樣的規(guī)則，把可動用的轉(zhuǎn)移支付資金自上而下地往下?lián)?，撥到各個州級乃至地方，其理念非常清楚，要使澳大利亞國土上的居民不論在哪個區(qū)域都能夠享受到大體均等的公共服務(wù)。而我國，有一些沿海區(qū)域現(xiàn)在發(fā)達(dá)程度較高，也有一批大都市了，但也有不少地廣人稀的地方，顯然我國要實現(xiàn)公共服務(wù)均等化這個歷史任務(wù)，負(fù)擔(dān)要沉重得多，工作要艱巨得多。在全面貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會的黃金發(fā)展期到來的同時，處理矛盾凸顯期出現(xiàn)的突出問題，有重大的意義。對于研究者、政策相關(guān)制度制定者來說，怎樣理性的、可操作性的制定相關(guān)的具體方案和措施，是一篇大文章，也是一個需要動態(tài)漸進(jìn)的歷史過程。
人民論壇：當(dāng)前政府采購面臨什么形勢？政府采購制度如何改革和創(chuàng)新，以消除過去分散采購的弊端？
賈 康：綜合近年來政府采購理論與實務(wù)的研究，包括全國人大通過《政府采購法》之后實際工作中反映的問題，關(guān)于政府采購制度改革的一些爭議，特別是一些熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題，都是聯(lián)系著既得利益背景的。很多看起來爭論很激烈的問題，實際上就是因為比較直接地、或者在很大程度上涉及到體制轉(zhuǎn)軌過程中的既得利益格局。因為有這樣一種既得利益起很大作用的背景，以及在既得利益作用之下對政府集中采購制度運(yùn)行的扭曲，所以我感覺現(xiàn)在仍有必要對一些基本觀點(diǎn)加以強(qiáng)調(diào)。
我們要實行政府采購制度的改革和創(chuàng)新，必須要有一些具體的從機(jī)制上、制度上解決問題的新思路新措施，以消除過去分散采購中大量發(fā)生的弊端。焦點(diǎn)與關(guān)鍵就是選擇怎樣的思路，到底是強(qiáng)調(diào)集中采購，還是以集中、分散兼顧為名強(qiáng)調(diào)多分散。這個問題的實質(zhì)是一種機(jī)制之爭，是怎樣來處理觸動既得利益、實施制度創(chuàng)新的問題。如果我們堅持政府采購制度改革的基本要求，爭取形成一個合理的制度框架，那么應(yīng)該堅持：凡能夠?qū)嵭屑胁少彽模筒粦?yīng)該實行分散采購；凡能夠?qū)嵭姓袠?biāo)方式完成的政府采購，就不應(yīng)該考慮非招標(biāo)方式?；谶@個出發(fā)點(diǎn)，接著是要強(qiáng)調(diào)，集中采購，決不是集中之后簡單地把原來的方式照用，而是在集中的形式下一定要形成一個新的機(jī)制——以招標(biāo)投標(biāo)為代表的新的政府采購方式。
打破既得利益的阻礙，形成利益多元化格局下能夠順應(yīng)最廣大人民群眾根本利益的協(xié)調(diào)機(jī)制
人民論壇：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，集中的政府采購方式，是把過去分散的設(shè)租、尋租變成集中的設(shè)租、尋租。怎么來理解？在既得利益作祟的情況下，政府采購最怕“換湯不換藥”，如何探索完善與創(chuàng)新機(jī)制，穩(wěn)步推進(jìn)改革？
賈 康：政府采購最主要的代表形式，就是要引入與市場經(jīng)濟(jì)通行規(guī)則兼容的公開招標(biāo)、投標(biāo)。政府集中采購的招標(biāo)方式如能得到正確的實行，那么通過競爭中標(biāo)的廠商，可以對政府“薄利多銷“，而在廠商之間、政府工作人員之間以及廠商和政府工作人員之間交叉制約、相互監(jiān)督之下，權(quán)錢交易的伎倆無處藏身。政府集中采購最有價值的地方，就是形成一套透明的、有效的，能夠趨向于公開、公平、公正，使政府資金提高使用效率，抑制腐敗，有效體現(xiàn)政府調(diào)控意圖的新機(jī)制。如果我們在實行集中政府采購的時候，形成了這種機(jī)制，那么，就絕對不是把原來多個分散主體的腐敗行徑變成一個集中主體的腐敗行徑，而是在這個過程中完成了一個社會主義市場經(jīng)濟(jì)所需要的制度創(chuàng)新。
以招標(biāo)投標(biāo)為代表的新的政府采購方式，在實際工作中也不排除有可能發(fā)生扭曲和出現(xiàn)“換湯不換藥“的情形，在既得利益作祟的情況下，確實在一些地方，把分散變成集中，卻沒有有效建立公開、公平、公正的一套機(jī)制，從而也帶出某些不良案例。這是一個如何真正建立新機(jī)制的問題，而不能成為退回到分散局面的理由。
我們應(yīng)當(dāng)規(guī)范實行的招標(biāo)、投標(biāo)，看起來程序上可能要比過去分散采購時間長一些，但要注意到，這種集中招標(biāo)投標(biāo)是放在什么框架下——是放在公共財政預(yù)算管理的框架下。我們現(xiàn)在已開始實行部門預(yù)算即綜合預(yù)算，并要把預(yù)算的編制水平進(jìn)一步提高，以后的招標(biāo)采購是在預(yù)算有采購項目計劃、有一定進(jìn)度安排、有一定資金范圍制約這樣的條件下，循序漸進(jìn)規(guī)范進(jìn)行的。真正做起來以后，實際上可以有效地把各預(yù)算單位的采購事項合在一起，通過預(yù)算來“瞻前顧后”，合理統(tǒng)籌安排。
人民論壇：目前，在利用政府采購提供公共服務(wù)方面，有哪些有益探索？
賈 康：有了資金的籌措以后，我們的支出管理和后續(xù)管理機(jī)制怎么辦？過去很多資金投入以后，在沒有人精心、上心地管理的情況下，很快就荒廢了。因此必須同時有管理機(jī)制創(chuàng)新，比如現(xiàn)在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級的基本公共服務(wù)應(yīng)怎么提供？有一個思路是，必須把象征政府的職能履行到位，讓他們盡心盡責(zé)，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)真正做好——這是個說了幾十年的口號，跟它配套的想法還是要出錢養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)人，但實際情況反復(fù)證明這不是一個好的機(jī)制，會有大量的低效、浪費(fèi)現(xiàn)象產(chǎn)生。
另外一個思路是，政府出錢采購公共服務(wù)。精簡之后，政府出錢不是養(yǎng)機(jī)構(gòu)、養(yǎng)人，而是高效地實施政府采購來落實公共服務(wù)的供給。那就需要有一些有資質(zhì)的社會中介機(jī)構(gòu)在過程中發(fā)揮作用，相互競爭的廠商通過政府采購的競爭取得供應(yīng)商的身份，然后按照政府采購的規(guī)則，保質(zhì)保量地把基本公共服務(wù)送到農(nóng)村居民的家里，送到他們的生活環(huán)境里，政府由國庫把這個錢打到供應(yīng)商的賬戶上。一些地方已經(jīng)在試驗。比如說江西財政廳就是采購文化下鄉(xiāng)，到鄉(xiāng)里送戲送電影，事先簽好合同，把錢打給劇團(tuán)。沒有必要再在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)一個文化站，養(yǎng)多少個人，接受多少政府官員和書記的領(lǐng)導(dǎo)、整天檢查，等等。
政府采購應(yīng)“擴(kuò)權(quán)”：凡履行公共功能的采購行為，都應(yīng)納入政府采購法規(guī)范圍
人民論壇：在一般人看來，似乎只有財政性資金作為來源的采購活動才納入政府采購制度規(guī)則的覆蓋范圍，以致一個為數(shù)巨大的資金數(shù)量脫離調(diào)控范圍，關(guān)于政府采購制度規(guī)則所覆蓋的范圍，應(yīng)該如何認(rèn)定？
賈 康：政府采購制度規(guī)則所覆蓋的政府采購活動范圍，不應(yīng)僅按資金來源認(rèn)定，而需要按這些項目的功能認(rèn)定。這樣的精神才符合政府采購法規(guī)所要完成的調(diào)控要求。凡履行公共功能的采購行為，都應(yīng)被這種法規(guī)覆蓋。一個項目不論是怎樣的資金結(jié)構(gòu)，極而言之，即使沒有財政預(yù)算內(nèi)渠道安排一分錢資金，但只要它是履行政府公共職能，就應(yīng)該納入政府采購法規(guī)的覆蓋范圍。
現(xiàn)實生活中，在很多履行政府公共功能的采購支出中，財政性資金只占其中一部分。不少履行公共功能的項目，或多或少是以其他資金舉辦的，比如說，運(yùn)用國外政府貸款、國際組織貸款，也有我們國內(nèi)商業(yè)銀行的配套貸款，或者政策性銀行的貸款等等。甚至也不排除一些捐贈資金和一些其他可能渠道的資金，融入這種有公共職能的工程和項目。如果我們認(rèn)定只有財政性資金作為來源的采購活動才能納入政府采購制度規(guī)則的覆蓋范圍，比照現(xiàn)實就會發(fā)現(xiàn)一個為數(shù)巨大的資金數(shù)量脫離調(diào)控范圍，不利于在轉(zhuǎn)軌過程中，很好推行政府采購制度改革。
公共預(yù)算改革路線圖日趨清晰，逐步縱深打造陽光型公共財政
人民論壇：把集中招標(biāo)投標(biāo)放在公共財政預(yù)算管理的框架下，這也就涉及到公共預(yù)算改革問題。如何認(rèn)識其重要意義？請您描繪一下“十一五”公共預(yù)算改革路線圖？
賈 康：公共預(yù)算改革可以為中國漸進(jìn)改革路徑打開進(jìn)一步深化和實施配套創(chuàng)新的空間。因為中國的漸進(jìn)改革難度越來越大，又有著“牽一發(fā)而動全身”的連環(huán)效應(yīng)，急需要尋找一個合適的突破口。
從1998年中央明確提出建立公共財政框架以來，拉開了全國公共預(yù)算改革的大幕，公共預(yù)算改革作為建立公共財政框架的一個重要內(nèi)容，已經(jīng)取得了一定成效，目前改革路線日益清晰，并正在逐步向縱深方向突破。近年來，我國已陸續(xù)啟動和推進(jìn)了各項有關(guān)改革，如部門預(yù)算制度（即綜合預(yù)算制度）、國庫集中收付（單一賬戶）制度、以集中采購為特征的政府采購制度、消除公權(quán)扭曲利益動因的“收支兩條線”制度、政府收支分類改革以及財政績效評估等。與此同時，也在推行一系列與預(yù)算管理改革相配套、呼應(yīng)的重大改革，包括“分稅制”財政體制改革在省以下的深化落實，清理、整頓預(yù)算外資金和非稅收入的改革，等等。
“十一五”期間，我國公共預(yù)算管理改革將在公共財政導(dǎo)向下，沿著已經(jīng)確定的框架進(jìn)一步鞏固和深入，同時要加強(qiáng)重點(diǎn)配套改革的推進(jìn)，進(jìn)一步打造陽光型公共財政。
比如，推行部門預(yù)算改革的作用和意義是非常明顯的，有助于在公共財政導(dǎo)向下，對公共資源盡可能地進(jìn)行合理、科學(xué)的配置，從而為公眾謀取最大利益。近年來這一改革越來越明顯地遇到了既得利益的阻礙，“十一五”期間如何有效打破這種阻礙，形成利益多元化格局下能夠順應(yīng)最廣大人民群眾根本利益的協(xié)調(diào)機(jī)制，將是具有挑戰(zhàn)性的重大課題。（曾金勝）
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