中國“結構性減稅” 該如何發(fā)力？
|
|
“穩(wěn)增長、調(diào)結構、促轉型”需要有增有減，加減協(xié)調(diào)，而“結構性減稅”正成為是我國積極財政政策的非常重要一環(huán)，如何把“結構性減稅”與稅收制度改革結合起來促進經(jīng)濟整體轉型是中國可持續(xù)發(fā)展的大計。
一、 中國“結構性減稅”剛剛起步
積極的財政政策包括財政擴張和減稅，財政擴張是增加政府投資，減稅是促進企業(yè)投資和增加居民消費。我國的財政增長多年來一直超過國民經(jīng)濟的增長速度，即使在2008年經(jīng)濟低迷時期財政收入依然增長19.5%，遠超當年9%的經(jīng)濟增長速度。從增幅比、國民收入和GDP增長的橫向比較，我國的減稅空間非常大，相關部門的一攬子減稅計劃醞釀出臺。
2008、2009、2010年我國積極的財政政策體現(xiàn)在“做加法”上，是靠財政杠桿擴大政府投資。然而，實際上，財政刺激更應該做減法，一方面從總量上減低稅負成本，另一方面通過稅制改革發(fā)揮政策性調(diào)劑的杠桿作用，而2011年中國的一系列減稅計劃就是圍繞上述議題而展開的。截止目前，全國有6000多萬民眾以及超過六成以上的工商個體經(jīng)營戶明顯受益。
（一）調(diào)節(jié)個稅起征點——個稅改革起步
2011年4月25日，全國人大將初次審議通過的個人所得稅草案在網(wǎng)上公布后，引發(fā)了一場空前規(guī)模的社會大討論。6月30日通過9月1日實施的個稅法修正案，一下子將工薪所得稅免征額提高至3500元，超出起初設計的目標(2500元或3000元)。根據(jù)權威部門公布的數(shù)據(jù)，改革后工薪收入者的納稅面由28%降至7.7%，納稅人數(shù)由8400萬人降至2400萬人。個人所得稅與民眾的關系最密切，但此次免征額(起征點)界定的爭議，相對于個稅改革，僅僅是冰山一角，最終目標還是要健全分類與綜合相結合的制度。日后的改革要善于抓住主要矛盾，跳出免征額的“怪圈”。
值得一提的是，個稅征稅比交復雜的是隱形收入不好界定，目前工薪收入所得是課稅的主要對象，占個稅總收入的比重約為50%，大量高收入人群的隱形收入游離于征管之外。還有就是征稅方式，國外都是按照家庭為單位收稅，而我國個稅征收一般是以個人為單位，這就沒有考慮家庭負擔問題。比如，收入相同的納稅個人，納稅金額一樣。但由于家庭情況不同，贍養(yǎng)人數(shù)不同，家庭整體收入差異很大。所以，個人征稅方面涉及到很多問題。稅制改革首先是如何定界稅基？也就是個人稅負起征點。其次是稅制結構，基本工資收入，財產(chǎn)性收入和轉移支付收入以及各種福利收入等，因此個人稅制改革將是涉及到眾多利益調(diào)整的一項相當復雜的系統(tǒng)工程。
（二）增值稅改革進一步擴圍
一直以來，增值稅“擴圍”都被看做是結構性減稅的重頭戲。在我國的現(xiàn)行稅制中，營業(yè)稅是比較便于征收的稅種，但存在重復征稅現(xiàn)象，只要有流轉環(huán)節(jié)就要征稅，流轉環(huán)節(jié)越多，重復征稅現(xiàn)象越嚴重，增值稅替代營業(yè)稅，允許抵扣，將消除重復征稅的弊端，有利于減輕企業(yè)稅負。。早在2009年1月1日，我國已在全國范圍內(nèi)推行了生產(chǎn)型增值稅向消費型增值稅的“不完全”轉型，大幅降低了民營企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營成本。而去年11月17日，財政部和國家稅務總局又發(fā)布了《營業(yè)稅改征增值稅試點方案》，明確從2012年1月1日起，在上海市交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)開展營業(yè)稅改征增值稅試點。而近日國務院常務會議再次推動增值稅改革“擴圍”，將交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)“營改增”試點范圍，由上海市分批擴大至北京、天津、江蘇、浙江、安徽、福建、湖北、廣東和廈門、深圳10個省市。至此，醞釀十幾年的增值稅擴圍改革真正走出了實質(zhì)性一步。
（三）中小企業(yè)減稅是最大亮點
目前小微企業(yè)占中國企業(yè)總量的96%-98%。要讓企業(yè)活起來必須先搞好占逾九成的小微企業(yè)。小微企業(yè)納稅額占國家財政收入比重小，為其減稅對財政收入影響較小，但對其自身影響卻相對較大。如果把中小企業(yè)比作水塘中的魚，那么只有減輕稅費，避免竭澤而漁，才能水深魚肥。國家也正是看到了企業(yè)的生存維艱，以挽救溫州中小企業(yè)危局為契機，國家近期加緊出臺了結構性減稅的新政。去年財政部公布，自11月1日起至2014年10月31日，對金融機構與小型微型企業(yè)簽訂的借款合同免征印花稅。未來，中國對中小企業(yè)全面減免各類稅負的步子還可以邁得更大一些。
（四）資源稅改革開始啟動
當前中國財稅的核心詞是”結構性減稅“，所謂“結構性”是指對于一些服務性消費、醫(yī)療消費和教育消費以及有利于消費升級的各種消費，應該相應減免。而對于資源類產(chǎn)品的消費，比如原油、煤炭的消費，要從能源消費向低碳轉型的角度進行量化調(diào)整。2011年11月1日資源稅改革全面實施，將石油、天然氣的稅額從以前的從量計征改為從價計征，稅率為銷售額的5%至10%，其他五項稅目仍然是從量計征，但對焦煤和稀土礦等的資源稅稅額標準進行了一些調(diào)整。從計征方式來看，從量計征的資源稅收模式本意是反映企業(yè)對資源的使用量，即開采資源多的企業(yè)多繳稅，開采多少資源，繳納多少稅，從而激勵企業(yè)提高資源開采效率。但這一稅制征收安排最大的局限在于沒有考慮企業(yè)在生產(chǎn)過程中的浪費和對環(huán)境的破壞成本，也不能反映資源價格的變動。未來在資源稅的改革推廣路徑上，可采取征收產(chǎn)品范圍和地域范圍逐步擴大。實施產(chǎn)品范圍擴大的順序依次為：石油和天然氣、煤炭、金屬礦原礦、非金屬礦原礦、水資源；實施地域范圍擴大可首先在某個產(chǎn)品資源富集和管理有一定基礎的省份試點，而后擴大至若干資源富集省份，最后推廣至全國。
二、把“結構性減稅”作為經(jīng)濟轉型的突破口
我們認為，“結構性減稅”的政策著眼點，既要“穩(wěn)增長”，更要“調(diào)結構”，要把“結構性減稅”與稅收制度改革結合起來，以此推動中國經(jīng)濟的轉型和結構的升級。
（一）降低個稅調(diào)節(jié)收入分配政策
隨中國經(jīng)濟增速放緩，稅收增速和財政收入呈現(xiàn)明顯下滑態(tài)勢。數(shù)據(jù)顯示，前三季度累計全國財政收入增幅比去年同期回落18.6個百分點，其中稅收收入增幅同比回落18.8個百分點。專家分析認為，全國財政收入增幅下降，主要受稅收收入增速降低的影響，稅收收入前三季度分別增長10.3%、9.3%、5.7%。。表面看來，政府財政有點吃緊，其實并非如此，收入增長高位回落，稍慢于城鄉(xiāng)居民收入的增長，改變了長期以來財政收入的增長2-3倍于居民收入的態(tài)勢。上半年的人均納稅額4099元，相當于人均GDP的24.2%，占比依然很高，個稅減稅的空間還是非常大的。
其實，無論是否承認，中國稅負總水平高是不爭的事實。國內(nèi)的政府部門、研究機構等都曾公布過關于宏觀稅負水平的測算，但由于選擇的測算口徑各不相同，得出的結論也有所不同。
一般來講，用“政府全部收入占GDP的比例”可以表征一個國家人民的稅負。依照中國社會科學院財貿(mào)所《中國財政政策報告2009/2010》計算，中國政府的全口徑收入（預算收入、政府性基金收入、預算外收入、土地有償使用收入、社保基金收入）已經(jīng)從1998年的1.73萬億元，上升到2009年的10.8萬億元，占當年GDP的比重，也從1998年的20.4%上升到2009年的32.2%。
而世界銀行曾經(jīng)進行過的一項研究也顯示，一國宏觀稅負水平與該國人均GDP呈正相關，人均在2000美元以上的中等收入國家，最佳的宏觀稅負應該在23%左右。2010年，我國人均GDP超過4000美元，而2007年-2009年，我國的宏觀稅負水平分別高達31.5%、30.9%和32.2%，遠遠超過中等收入國家的合理水平。
這些年來，政府財政收入的過快增長，在一定程度上擠占了本應屬于國民的財富，這不利于擴大國內(nèi)消費、促進內(nèi)需，更不利于經(jīng)濟的均衡健康發(fā)展。與此同時，財稅結構不合理問題也日益凸顯，稅收制度的設計并未真正實現(xiàn)調(diào)節(jié)社會財富、縮小貧富差距、促進社會公平的功能。當前，政府稅收收入中70%以上都來自增值稅、營業(yè)稅和消費稅等間接稅，這意味著我國稅收的70%以上由消費者埋單，考慮到恩格爾系數(shù)較低，因此，我國稅收收入的納稅主力軍由中低收入者而不是富裕人群承擔，其中中產(chǎn)階級成為最明顯感到稅負重的一個群體，嚴重束縛了中產(chǎn)消費能力的釋放。
中國已經(jīng)到了需要重新評估宏觀稅負的時候了，因為這涉及到中國能否進一步提高消費率、能否更加合理、高效地配置經(jīng)濟資源，以及能否向內(nèi)需型社會順利轉型的重大問題。從增幅比、國民收入和GDP增長的橫向比較而言，我國的減稅空間非常大，實施大規(guī)模減稅的時機已經(jīng)成熟：首先是起征點需要進一步提高，可將個人所得稅起征點大幅提高至4500-5000元左右；其次，需要調(diào)整征稅方式，可考慮按家庭收入增稅，以實現(xiàn)刺激消費、改善收入分配的目的；國外都是按照家庭為單位收稅，而我國個稅征收一般是以個人為單位，這就沒有考慮家庭負擔問題。比如，收入相同的納稅個人，納稅金額一樣。但由于家庭情況不同，贍養(yǎng)人數(shù)不同，家庭整體收入差異很大；再次，進一步改革稅制結構，要考慮對基本工資收入，財產(chǎn)性收入和轉移支付收入以及各種福利收入等綜合設計稅率，達到促進社會公平的目的。
（二）加快出臺擴大消費需求的稅收政策
1、進一步降低貨物與勞務稅收的稅負，增加工商企業(yè)的經(jīng)營性收入，提高居民的消費能力。首先，適當提高增值稅和營業(yè)稅起征點。根據(jù)目前一般經(jīng)營活動的利潤率水平及居民個人人均消費水平的情況，現(xiàn)行增值稅和營業(yè)稅的起征點依然偏低，應當予以適當提高。同時，為更大程度降低工商業(yè)企業(yè)稅負，提高其稅后收入水平，并考慮到銷售額或營業(yè)額處于起征點臨界點附近的納稅人的利益，也可以將增值稅與營業(yè)稅的起征點改為免征額，僅就超過一定規(guī)模的收稅，增加個體工商戶的經(jīng)營性收入，提高居民的消費能力。其次，在小規(guī)模納稅人的征收率調(diào)低為3%后，從事服務業(yè)的工商企業(yè)適用5% 的營業(yè)稅稅率則相對偏高，應將除高消費服務、奢侈消費服務、非環(huán)保消費服務外的一般服務業(yè)的稅率降為3%。
2、降低居民生活消費品的增值稅稅率。我國現(xiàn)行增值稅的基本稅率為17%，另有一檔13% 的低稅率，從調(diào)節(jié)收入分配，促進居民消費的角度，2.降低居民生活消費品的增值稅稅率。我國現(xiàn)行增值稅的基本稅率為17%，另有一檔13% 的低稅率，從調(diào)節(jié)收入分配，促進居民消費的角度，可考慮適當降低增值稅稅率，并對一般生活日用品、節(jié)能產(chǎn)品等實行更低的稅率，或在最終環(huán)節(jié)予以免稅或?qū)嵭辛愣惵省Ｍ瑫r，通過消費稅征稅范圍的擴大及部分稅目稅率的提高，適當增加稅收收入，補充由于增值稅稅率降低減少的收入，以利于形成一般消費稅與特種消費稅合理搭配的收入格局。
3、運用稅收政策培育消費市場，形成消費需求對新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品、國內(nèi)自主創(chuàng)新產(chǎn)品、節(jié)能產(chǎn)品的市場拉動和對消費結構的調(diào)整。比如，對屬于培育期的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的增值稅一般納稅人銷售其自行生產(chǎn)的產(chǎn)品，在培育期內(nèi)實行增值稅即征即退政策。對于增值稅一般納稅人銷售其自主研發(fā)、創(chuàng)新的產(chǎn)品，實行即征即退50% 的政策。由于增值稅具有稅負轉嫁的特點，通過實行即征即退的政策，使得消費者購買上述產(chǎn)品所承擔的稅負下降，可以起到鼓勵消費和擴大消費的作用。
（三）中小企業(yè)“結構性減稅”步子應該邁得更大一些
由于中小微企業(yè)歷來是我國經(jīng)濟發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，特別是在宏觀經(jīng)濟趨緊的大背景下，中小微企業(yè)更是首當其沖受到?jīng)_擊。因此，加大對中小微企業(yè)的“點調(diào)控”應成為“保增長”的重要著力點。
以2009年底出臺的“小型微利企業(yè)所得稅”減免政策為例，自2010年1月1日至2010年12月31日，對年應納稅所得額低于3萬元（含3萬元）的小型微利企業(yè)，其所得減按50%計入應納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅。照此計算，即使把全部約1000萬家企業(yè)都算作小型微利企業(yè)，2010年減免的稅收總額也不過300億元，僅占當年全國稅收總額73202億元的約0.4%，更何況并非所有企業(yè)都能按照標準劃入小型微利企業(yè)，因此事實上的減稅額比300億元要小得多，未來為中小微企業(yè)的“結構性減稅”步子要邁得更大一些，力度要更大一些。
（四）促進經(jīng)濟結構優(yōu)化和經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的稅收政策
1、建立科技開發(fā)準備金制度，促進企業(yè)形成持續(xù)的自主創(chuàng)新能力。對有自主創(chuàng)新意愿的企業(yè)以及開發(fā)特定尖端技術的企業(yè)，允許按銷售收入的一定比例提取科技開發(fā)風險準備金、技術開發(fā)準備金、新產(chǎn)品試制準備金、損失準備金等，以彌補科研開發(fā)資金的不足或可能造成的損失，確保企業(yè)具有持續(xù)的研究開發(fā)能力。
2、實施促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收支持政策。應比照國家重點扶持的高新科技企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，給予戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠政策，企業(yè)投資于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的，可比照創(chuàng)投企業(yè)的投資優(yōu)惠政策，予以支持。（張茉楠? 國家信息中心、中國國際問題研究基金會研究員）