“土地財政”轉型是新一輪改革突破口
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“土地財政”是中國當前財政與金融風險的交互點，也是中國經濟體制問題的核心矛盾，因此，推動“土地財政”轉型不僅抓住了財政金融風險的“牛鼻子”，也將成為中國新一輪經濟改革的突破口。
一、“土地財政”繞不開的中國體制成因
改革開放30年來，中國地方財政收支經歷了由“盈余剪刀”向“赤字剪刀”的轉變。1994年是中國經濟改革分水嶺, 出臺了很多重大政策，經濟也隨之發生了一些結構性變化。1994年的分稅制改革清晰地界定了中央和地方政府的稅基和稅收分成比例, 影響深遠。1994年分稅制改革以來，地方財政收入占比從1993年的78%穩步下降到2011年52.1%的水平，而地方財政支出從1993年的72%上升到2011年的84.8%，中央和地方政府的“財政收支倒掛”現象比較嚴重，特別是在“GDP增長競標賽”與過度競爭背景下，地方政府紛紛尋找其它財源財源以彌補收支失衡，因此，“土地財政”成為地方財政的普遍模式，“軟預算約束”問題日益嚴重。
數據顯示，2012年，地方政府獲取2.7萬億的土地出讓金收入，相當于地方財政的47%，2003-2012年十年間，土地出讓金貢獻相當于地方財政52%的收入，2010年最高達到72%。2012年的稅收收入中，與房地產有關的11個稅種，即土地、房地產開發和交易相關稅收，貢獻了地方財政收入的31%，合計1.9萬億。然而在土地稀缺的中國，通過粗放的土地擴張，以及相應生成的龐大債務，地方政府得以維持高速增長的基礎設施投資，但同時也患上了嚴重的土地財政依賴癥。
二、中國“土地財政”的結構嚴重失衡
一方面，土地財政結構缺乏平衡性。平衡性包括了總量平衡，結構平衡，過程平衡等方面。首先，土地財政收入占財政總收入比重大，表現出總量不平衡性。其次，土地出讓金占土地收入比重過大，表現出結構不平衡性。土地收入中稅、費、租的比例的嚴重失調，不僅影響到政府的宏觀調控，也弱化了政府的監管力度。最后，流轉環節與保有環節收入差距大，表現出過程不平衡性。這種重流轉輕保有的格局，強化了“一次性收費”的效應，不公平性，不可持續的特征表現明顯。
而另一方面，也體現出較大的不公平性，特別是代際不公平。流轉環節收入與保有環節收入之間的巨大差異表明了代際不公平的存在。流轉環節的各種收入，如土地及其附屬物流轉時的契稅、土地增值稅、土地出讓金及其他收費等等，大多帶有明顯的“一次性”特征，是典型的的“寅吃牟糧”。
三、“土地財政依賴”模式不可持續
然而，近兩年越來越多的事實表明。中國的“土地財政依賴”模式已經難以持續，“土地財政”轉型面臨重要拐點。首先，地方政府的債務風險不斷攀升。金融危機以來的大規模財政刺激計劃，以及信貸寬松相應推升了中國政府部門，特別是地方政府的債務杠桿率。國家審計署審計結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，比2010年增長12.94%。
特別是以地方政府為主導的城鎮化戰略提速也給地方政府帶來了非常大的財政壓力。據相關測算，“十二五”期間城鎮化催生的地方政府公共投資規模將達30萬億元，根據2013年預算草案報告，2013年地方財政收入合計11.5427萬億元，地方財政支出總量為11.8927萬億元，地方財政收支差額達到3500億元。在地方政府財力有限的情況下，如此巨額的投資資金從何而來一直是一個大難題。
其次，地方政府未來償債收入來源更加吃緊：一方面，近年來由于不斷攀升的拆遷成本，地方政府土地的凈收益已經明顯減少，已難以覆蓋債務本息。2012年地方政府土地出讓獲得2.7萬億元，但因國有土地出讓所支付的金額卻高達2.8萬億元，其中征地拆遷補償以及補助征地農民金額接近2萬億。可見，隨著土地拆遷成本的提高，國有土地出讓非但沒有增加地方財政的凈收入，還變相增加了地方政府的開支。
而另一方面，可供出售土地的減少。近年來，中國政府反復強調，要嚴守18億畝耕地紅線，這意味著，中國的土地從根本上來講是稀缺的。出于對“土地財政”的依賴，不少城市在前幾年大量供地，擠壓了后續的供地空間，全國住房用地供應計劃顯示，2013年計劃供應15.08萬公頃，已經連續兩年減少（2011年為21.8萬公頃，2012年為15.93萬公頃），其中一線城市和部分熱點城市的土地供求矛盾較為突出，預計隨著未來可供出售土地的減少，二、三線城市的土地供應也將趨緊。在這種情況下，地方政府為了短期維持債務的償還，就必須放任房地產泡沫的延續，這無疑也是非常危險的，一旦由剛需決定的我國房地產增長巔峰在2015年后過去，房地產泡沫屆時破滅將可能會極大影響地方政府債務的償還能力，甚至出現債務違約風險。
四、以分權式改革為核心推動“土地財政”轉型
解決“土地財政”問題既需要“治標”也需要“治本”。未來“土地財政”到底何去何從關系重大。
（一）推動財政分權式改革，建立財政收支平衡制度
下一步決策者應以推動財政分權改革。所謂財政分權( fiscal decentralization) 是指中央政府給予地方政府一定的稅收權和支出責任范圍，允許地方政府自主決定其預算支出規模和結構，并且進一步建立全口徑財政預算，由各級人大審批（而非僅僅備案）包括一般財政預算、政府性基金預算、完整的國有企業資本經營預算在內的公共預算。只有這樣才可能真正解決在中國式的財政分權體制( 縱向競爭) 和地方競爭體制( 橫向競爭) 雙重背景所導致的的存量資產配置扭曲和效率低下的深層次問題。
首先，必須實現財源結構的合理化和實現財政分配的結構合理化，才能保證財政收支平衡，預防地方政府對“土地財政”的依賴。 其次，必須要擴大稅基，建立獨立穩定的地方稅體系。當前，提高我國房產稅總收入的一個重要前提，就是要盡量拓寬我國房產稅的稅基，確立明確的征稅依據和靈活的征稅體制。這種拓寬并不是盲目加重房產稅的征稅負擔，而是在具體開發征稅對象能力的基礎上做出逐步調整。一是短期內完善以營業稅為主體稅種的地方稅體系；二是建立以物業稅為主體稅種，以營業稅、房地產稅、資源稅和環境保護稅為輔助稅種，以企業所得稅為共享稅種的地方稅體系。如果能夠通過推動分稅制改革實現新一輪的“放權讓利”，不僅給地方政府開辟了新的財源，培育出真正的“公共財政”和“民生財政”。
（二）“土地財政”應逐步擺脫土地所有權的束縛
另外，“土地財政”轉型困難還與土地所有權制度有關。土地相關的制度供給與制度目標的矛盾是土地財政產生的內在原因，因此需要從土地所有權制度入手。首先，逐步剝離地方政府的土地經營管理職能，探索由國有土地資產管理公司代表政府經營，政府退出土地經營而做好土地微觀規劃管制與土地市場的宏觀調控。其次，規劃區內經營性國有土地由國有土地資產管理公司經營管理，公益用地由政府按照市場價格進行征購。再次，集體土地在規劃許可的情況下可以直接入市分享農地增值收益。土地制度的轉型會使農民及農民集體分享到巨大的農地入市增值收益，地方政府也可以從國有土地經營管理職能脫離出來而做好政府的微觀規劃控制制定、實施和土地市場的宏觀調控，同時由于打破了地方政府的土地壟斷供給，有助于穩定地價和房價，使土地和房地產市場回到良性發展的軌道上來。
（三）構建土地受讓金管理和儲備制度，編制地方政府資產負債表
一是土地出讓金收入經法定程序，可由土地儲備機構、地方財政局、稅務局及資產經營公司設置財政專戶，保證收入及時納入管理和儲備機制內，其他部門不得私設賬戶。二是以實現財政支出責任配置與財政收入籌集能力相適應為目標，建立完善土地征收績效評價體系。三是對地方政府的土地受讓，全國人大以及審計署必須發揮監督和審計的作用，加大審查和執法力度。四是編制地方政府資產負債表，提高地方預算透明度。中長期來看，各級政府應編制完整的資產負債表。政府財政統計和預算報告應披露有法律效力的擔保所導致的或有負債。
（四)健全財政轉移支付制度，促進地方政府尋找替代財源和發市政債
近期，經國務院批準，今年地方政府自行發債試點從原來的四省市擴大至六省市，在上海、浙江、廣東、深圳之外，新增江蘇、山東兩省，這是中國金融體制改革道路上的重要轉折點。但如果地方的償債資金來源仍繼續建立在“土地財政”上，風險顯然沒有消弭。許多發達國家地方政府是可以自行發債的，償債資金的來源就是地方政府自行開征的地方稅收，這是發達國家和市場經濟成熟市場的大方向。
因此，未來國家應允許在合格的地方政府在市場上公開發市政債，并逐步建立一個以市政債為基礎的、有利于強化地方債務約束和透明化的城市政府城鎮化融資體制真正為“土地財政”尋找改革和轉型出路。（張茉楠? 國家信息中心、中國國際問題研究基金會研究員）