轉型為綜合性開發金融機構后，政策性銀行如何繼續承擔原來的政策功能，與其商業化運作之間的區隔如何實現，與現有商業銀行的利益沖突朝何種方向演變……
據業內人士向本刊透露，目前，國家開發銀行、進出口銀行、農業發展銀行等三家政策性銀行“一行一策”的個性化改革方案已由人民銀行報到了國務院，即將順序出爐。
這意味著自去年下半年開始醞釀的三家政策性銀行的改革將于今年正式啟動。
歷史使命完成？
央行在2005年11月出版的《金融穩定報告》中明確提出，政策性銀行的經營環境已經發生變化，需要對其職能定位進行動態調整。
國家開發銀行專家委員會常務副主任王大用對本刊回憶說，1992年，鄧小平提出要把商業銀行辦成真正的商業性銀行，四大國有商業銀行趁機提出了分離政策性業務的要求。1994年，3家政策性銀行相繼成立，承擔從工、農、中、建4家國有商業銀行分離出來的政策性業務。
據王大用介紹，國家開發銀行主要承擔國家基礎設施建設和支柱產業重大項目的長期融資，農業發展銀行的職能有兩個，一個是農副產品收購貸款，一個是扶貧。但是，農業發展銀行將扶貧業務推給了農業銀行。而進出口銀行的成立則是搭了前兩家順風車——上世紀90年代初，國內進出口貿易還只是少量機械設備。
社科院金融研究中心副主任王松奇對本刊說，從目前來看，國內對資本利用的手段和技術都與以往不同，中長期商業性資金已能夠比較容易和安全地進入基礎產業、基礎設施和機電產品領域。
此前，有業內人士指出，目前，國內政策性銀行市場化經營的條件業已成熟。過去需要政策性金融大力支持的產業現在已成為成熟的商業競爭性行業。譬如，10年前，我國機電產品出口占全部出口的比例只有26.4%，而到2004年，我國機電產品出口額占全部出口額的比例達到54.5%，出口總額已占世界第三位，要求政策性金融支持的基礎已不復存在。
除了外部經營環境的變化外，政策性銀行自身積年累月形成的不良資產也令其很難再按既有的模式負重前行。
王大用對本刊說，政策性銀行成立之初，只是為了完成政府所需要的項目，并沒有考慮資產質量，以及是否需要足夠的資本金，是否要像商業銀行一樣管理等問題。但運作了幾年后，這些問題都凸現出來了。
從中國貨幣網公布的進出口銀行2004年損益表來看，其全年收入總額為人民幣54.83億元，支出總額為人民幣53.87億元，稅后利潤只有人民幣4011萬元。而進出口銀行常年累積的不良貸款的規模估計在百億元人民幣左右。
相對于進出口銀行，農發行的不良貸款規模更為驚人，據業內人士估計有數千億元之巨。
如何處理這些呆壞賬，成為政策性銀行轉型的一個難題。
社科院金融研究中心副主任王松奇對本刊表示，在國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行這三個政策性銀行的改革方案中，最難以形成明確思路的就是農發行。他認為，農發行呆壞賬問題的解決途徑肯定是核銷。
不過，對于政策性不良資產的處置，業內人士普遍指出應該分類解決：由于指令性任務而造成的純粹政策性虧損，中央財政應給予相應解決；而由于政策性銀行本身經營管理不善造成的貸款損失，則應當以今后的經營利潤轉撥備的方式進行抵補。
新定位下的內部分工難題
政策性銀行改革后的定位是綜合性開發金融機構。接下來的問題是，其原來的政策性功能如何處置？如果仍然部分擔負的話，政策性功能和商業運作之間如何區隔？
作為方案的主要設計者，中國人民銀行研究局副局長張濤表示，綜合性開發金融機構向市場化方向邁進了一大步，但仍具有部分政策性屬性。
業內人士對本刊解釋說，雖然從目前來看，不少項目利用商業貸款方式也可以存活，但這并不代表不再需要政策性金融支持。只是說隨著市場機制的日益成熟，傳統意義下政策性銀行的歷史性階段任務已經完成，因此轉型后開發性銀行的功能，將具有完成政府政策目標和依賴市場開拓業務的雙重特性。
社科院金融研究中心副主任王松奇對本刊表示，傳統政策性機構(銀行)強調按照國家指令辦業務，然后國家財政“兜底”。綜合性開發金融機構則強調自主經營，自擔風險，市場化運作，強調商業上的可持續性。因此，王松奇指出，政策性銀行在轉型為綜合性開發金融機構之后，在財務管理和考核上應當采取分賬管理方式，分別設立指令性賬戶和指導性賬戶。指令性賬戶主要體現政策性屬性，用于記錄反映完成國家政策性任務目標的資金、財務狀況，指導性賬戶則用來記錄和反映配合國家產業政策、發展戰略所從事的各項自營性、開發性項目的資金和財務信息，并統籌《商業銀行法》允許開展的所有業務，不享受政策優惠。
但接下來，兩個賬戶之間如何設立隔離機制，防止商業賬戶的損失轉嫁到國家財政頭上，正成為一個難以繞過的難題。目前，各方對此尚無定案。
農發行難被替代
政策性銀行轉型，農發行問題最為嚴峻，除了高負債率，還存在業務過于單一，商業化運作前景不明。
農發行研究室主任朱英剛說，幾年前，就有很多專家建議撤銷農發行，理由是農發行的糧棉油收購信貸大幅萎縮，農發行已經沒有必要存在。采訪中，本刊記者也聽到了不少關于農發行的業務完全可以由商業銀行替代的觀點。
不過，國家開發銀行專家委員會常務副主任王大用對本刊記者表示，盡管當年農發行把其扶貧職責推向了農業銀行，盡管其保留的糧棉油收購信貸業務也在高負債運行，但并不能因此就否定其存在的必要性。王的看法代表了業內關于農發行存續問題的主流意見：中國是農業大國，保證農業穩定、農產品流通需要大量融資，從目前來看，靠商業銀行是無法達到這個目的的。
社會科學院金融所副研究員楊濤對本刊表示，農發行的問題不是其自身的定位問題，而是整個農業政策性金融體系的發展和定位問題。在新農村運動的背景下，國家對農發行的支持不會小。
楊濤介紹說，無論是發達國家還是發展中國家，對農業的政策性金融支持都是放在重要位置的。從美國的政策性金融體系來看，在其5大類政策性金融機構中，有2類與農業有關。 來自國家的比其他政策性銀行更優惠的支持可保無虞，但是農發行如何自力更生，能否用市場化的手段實現可持續發展，依然是個懸疑。
爭奪新空間
轉型方案的主要設計者央行研究局副局長張濤此前向媒體表示，重新定位后，三家銀行面臨著新的選擇，必須在原有基礎上尋求新的“增長空間”。
在這場爭奪商業化運作空間的比賽中，國家開發銀行是名副其實的“搶跑者”。比如，許多進出口領域的信貸業務國家開發銀行反而做得更好。
社科院金融所副所長王松奇對本刊記者說，國家開發銀行早就商業化了，它比商業銀行還商業銀行。
國開行專家委員會常務副主任王大用對本刊記者說，當年政策性銀行成立的時候，考慮到其所介入的領域貸款數額大、期限長、風險集中，存在一個可以虧損的隱性前提；但是國開行卻成為國內首家實行5級貸款質量分類及貸款防火墻等制度的銀行，其不良資產率小于1%，優于國內所有的商業銀行。
眼下，由于業務交叉，國開行與商業銀行的沖突正在公開化。國開行的六大信貸領域是電力、公路、鐵路、石油化工、城建及郵電通訊行業，而這些業務，也正成為商業銀行眼中的肥肉。對此，王大用說：“10年前并非這樣，這些業務都是商業銀行不愿意做的生意，才分離出來給政策性銀行，現在有利可圖了，又要我們退出來。”
而國務院研究中心金融所所長夏斌則認為，開發性金融機構在業務領域上應該有進有退，在彌補了市場缺失，帶動其他商業銀行、民資等進入相關領域之后，就要考慮退，開發性金融機構不能利用國家信用和補貼來和商業銀行競爭。
每一次轉型都意味著對原有格局的某種程度上的顛覆，所涉及各方的利益重組將次第展開，以上的爭論只是這個過程的一個序曲。（作者：郇麗）
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