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隨著高考的結束,煙草企業新一輪的公關攻勢——形形色色的助學活動將全面啟動。
一名曾經到各地拍攝煙草企業廣告違法現象的攝影者告訴《法制日報》記者,出發前,他曾心存疑慮,不知能否拍到違法煙草廣告。但在拍攝過程中發現,“煙草廣告違法的現象太多了,隨便就能拍到”。
更加令人擔憂的是,在當前控煙立法和執法均進展緩慢的前提下,研究者發現,我國青少年暴露在煙草廣告下的情況嚴重。業內人士認為,在控煙法制化總體進程中,利用法律規制煙草廣告將會起到十分關鍵的作用。
青少年遭煙草廣告“圍堵”
據中國疾控中心控煙辦副研究員肖林介紹,由于尼古丁具有極強的成癮性,一旦吸煙成癮,很難擺脫。開始吸煙的年齡越早,成為常吸者的可能性越大、成年后的吸煙量越大、受煙草的危害也越大,戒煙的可能性越小。更值得關注的是,90%以上的成年吸煙者是在18歲以前開始吸煙的。青少年在開始吸煙的時候并沒有認識到煙草的成癮性和煙草的真正危害。因此,讓尚未接觸到煙草的青少年免受煙草危害,是控煙的重要目標。降低青少年吸煙率是減少一個國家乃至世界煙草使用的關鍵。
“煙草公司否認他們以年輕人為目標,并宣稱煙草廣告、促銷和贊助只是為了鼓勵成年吸煙者從一個煙草品牌轉向另一個煙草品牌或者嘗試新的煙草品牌,對青少年吸煙沒有影響。然而,我們最近在杭州、太原和貴陽3個城市進行的一項針對在校中學生(11171人)的調查發現,青少年對煙草廣告促銷活動的接受程度與開始吸煙之間存在明顯的正相關關系,煙草廣告和促銷活動可以誘使青少年開始吸煙。我國青少年暴露于煙草廣告、促銷和贊助之下的現狀令人堪憂。”肖林說。
某煙草企業的廣告上印著“愛我中華”字樣；
某國外煙草企業廣告上是一名牛仔；
……
肖林告訴《法制日報》記者,他的調查是通過詢問調查對象看到6張間接煙草廣告圖片后首先想到的是什么,來評價他們對煙草廣告的認知程度。
“結果發現,對于研究列出的6種具體形式和品牌的煙草產品宣傳,9成以上的青少年至少可以識別出其中一種。”肖林說,這說明煙草企業所謂的文化傳播實際上在青少年中起到了很好的廣告效果。
此外,肖林在調查中還發現,在看到做成卷煙形狀的糖果時,有半數以上的青少年會首先想到煙草,這與一張廣告語為“山高人為峰”的廣告效果幾乎一致。
肖林的研究還表明,88.9%的調查對象稱在過去30天里看到過煙草廣告、促銷和贊助。銷售卷煙的商店是青少年最常見到煙草廣告的地方(71.4%),其次是戶外廣告牌(47.3%)和電視(46.1%),互聯網位居第四(34.8%)。在各種煙草促銷形式中,以分支銷售最為常見,22.6%的調查對象稱見到過分支銷售卷煙。另外,有13.5%調查對象表示,過去的30天里看到過與煙草產品品牌或企業有關的體育活動或賽事,10.9%的調查對象看到與煙草產品品牌或企業有關的音樂、舞臺、藝術或時裝活動。更值得關注的是,51.1%的調查對象在我國法律完全禁止煙草廣告的媒體(電視、廣播、報紙和雜志)上看到了煙草廣告,其中通過電視看到的比例最高,達46.1%。
其他研究數據還包括,58.4%的調查對象知道3個及以上的卷煙品牌,15.9%的知道2個,10.5%的知道1個,不知道任何卷煙品牌的僅占15.2%。15%的調查對象擁有煙草促銷產品,其中3件及以上的占57.2%,2件的占24.7%,1件的為18.1%。47.6%的調查對象可以說出1個及以上的煙草廣告,其中34.1%有自己印象深刻的煙草廣告。
“此次調查使用的是與全球成人煙草調查相一致的問題,測量調查對象看到的煙草廣告、促銷和贊助,然而調查結果發現成人和青少年感知到煙草廣告、促銷和贊助的差異卻非常大。全球成人煙草中國部分的調查結果表明,24.7%的成人稱過去30天里看到過煙草廣告、促銷和贊助,而此次調查顯示3個城市青少年的煙草廣告、促銷和贊助暴露率為88.9%,是成人的3倍以上。提示青少年可能會比成人更容易地注意到身邊的煙草廣告、促銷和贊助。”肖林說,“在煙草廣告和促銷的監管過程中應對這種形式的間接廣告類型給予足夠的重視,建議在新的煙草廣告管理辦法中予以禁止。”
煙草廣告多為贊助形式
中國疾控中心副主任楊功煥教授告訴《法制日報》記者,根據國際《煙草控制框架公約》第十三條規定,被禁止的煙草廣告定義為任何形式的商業宣傳、推介和活動以及對任何事件、活動或個人的所有形式的捐助。
但是,目前我國煙草廣告的履約情況不盡如人意。比如,按照公約規定,品牌延伸和品牌共享均視為煙草廣告。此外,煙草企業希望通過捐贈促進企業行為“對社會負責”的內容,樹立公司良好企業公民的形象。按照公約規定,應該禁止煙草企業向社區、衛生、福利或環境等組織提供財政或實物捐助。
據楊功煥介紹,四川省某小學就公開掛上了“四川煙草希望學校”的牌子。
此外,煙草企業在助學行動中經常使用類似的話語,如:“教育是一個國家和民族興旺發達的基石,支持教育是包括中國煙草總公司在內的所有企業義不容辭的責任。”
據介紹,煙草企業還經常以娛樂之名行營銷之實。如上海煙草集團公司常年贊助主辦的“中華杯”國際女裝設計大賽,成為上海國際服裝文化節的重要內容,吸引了眾多女性的關注。
《法制日報》記者了解到,雖然我國目前的一些煙草廣告、促銷和贊助行為與公約內容不符,但公約的內容在我國的法律中一直有所體現。
根據廣告法第十八條規定,禁止利用廣播、電影、電視、報紙、期刊發布煙草廣告。禁止在各類影劇院、會議廳堂體育比賽場館等公共場所設置煙草廣告。煙草廣告中必須標明“吸煙有害健康”。
廣告法第四十二條進一步規定,違反本法第十八條的規定,利用廣播、電影、電視、報紙、期刊發布煙草廣告的,由廣告監督管理機關責令負有責任的廣告主、廣告經營者、廣告發布者停止發布,沒收廣告費用,可以并處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款。
“我國批準煙草控制公約為煙草廣告控制提出了明確的要求,但國內相關政策與框架公約的要求還有很大的差距。我國煙草業的煙草廣告、促銷和贊助仍然十分猖獗。”楊功煥說。
應當設置嚴厲處罰措施
為何不能依法禁止煙草廣告、促銷和贊助行為?《法制日報》記者了解到,執法部門也有本難念的經。
北京市工商行政管理局廣告監測中心的一名負責人對記者介紹說,就目前北京地區煙草廣告的監管情況來看,煙草企業發布廣告多種多樣、情況繁多,所以在具體執法中很難精確把握尺度。北京市從1990年后就禁止戶外煙草廣告,但現在這種情況還是頻繁發生。
“在執法中遇到較多的情況是,企業利用各種手段打擦邊球變相發布廣告。例如,成立文化傳播公司或者集團實行產品的多元化經營策略,通過間接廣告來擴大煙草公司和煙草制品的影響,還有很多企業贊助體育娛樂活動。目前執法中所總結的思考是,首先,目前的法律法規對違規煙草廣告的處罰力度較小,對煙草企業來說是不痛不癢,很難起到警示作用。其次,對于禁煙來講,僅以廣告作為處罰基準還不夠準確和全面。”這名負責人說。
對此,中國政法大學法治政府研究院副教授王青斌提出了禁止煙草廣告的立法建議。
“明確禁止所有的煙草廣告。”王青斌說,首先,廣告法以概括的形式禁止煙草廣告。例如,在未來修改的廣告法中明確規定:禁止一切目的、效果或可能的效果在于直接或間接地推銷煙草制品或促進煙草使用的廣告。其次,國家工商行政管理總局以規章的形式細化煙草廣告的認定標準及形式等,將“發布、設置、派發、贈送、投放”等均作為煙草廣告的形式。
王青斌說,還應該設置嚴厲的處罰措施。根據廣告法第四十二條的規定,當前的處罰為“由廣告監督管理機關責令負有責任的廣告主、廣告經營者、廣告發布者停止發布,沒收廣告費用,可以并處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款”。但沒有規定廣告費的下限,而且很容易規避。如先做免費廣告,然后在其他場合再以捐贈或其他的合法形式給予利益。所以,應在廣告法的這一規定中設置一個最低罰款數額的限制,而且將“可以并處”改為“并處”。
“明確執法機制,明確對于像互聯網廣告這樣的新型廣告形式如何執法。”王青斌說,目前,一些地方的控煙立法可以作為參考的樣本,如《杭州市控制吸煙條例》第十二條規定:“禁止在公共場所設置煙草廣告,禁止利用廣播、電影、電視、網絡、報紙、期刊等媒體發布煙草廣告。”又如,《廣州市控制吸煙條例》第二十條規定:“禁止利用廣播、電視、互聯網、報紙、期刊等媒體發布煙草廣告。禁止在戶外和公共場所設置煙草廣告。禁止煙草制品生產者、經營者派贈煙草制品。”第二十八條規定:“違反本條例第二十條第一款規定,利用廣播、電視、報紙、期刊發布煙草廣告或者違反本條例第二十條第二款規定,在公共場所設置煙草廣告的,由工商行政管理部門按照《中華人民共和國廣告法》的規定予以行政處罰。違反本條例第二十條第二款規定,在戶外設置煙草廣告的,由工商行政管理部門責令負有責任的廣告主、廣告經營者、廣告發布者停止發布,沒收廣告費用,可以并處廣告費用1倍以上5倍以下的罰款。違反本條例第二十條第三款規定,派贈煙草制品的,由工商行政管理部門責令停止派贈行為,并對派贈單位處以十萬元的罰款。”
“不過,上述規定較為嚴格,但在執法方面必然面臨困難,因為缺乏具體的實施細則。”王青斌說。本報記者杜曉 本報實習生李媛