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2011年03月08日08:36 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

社會保障是全社會共同關注的焦點。農工黨中央向全國政協十一屆四次會議提交的《關于“十二五”期間加快城鄉社會保障一體化發展的建議》(下稱“建議”)被列為今年政協“一號提案”。在新華網、人民網等各大網站組織的兩會“熱詞”調查中，“社會保障”也以絕對優勢排在網友熱議話題的首位。發改委副主任徐憲平6日表示，今后五年要建立健全覆蓋城鄉的社會保障體系，既要做到“新農保”在農村實現全覆蓋，還要推進機關、事業單位的養老保險改革，實現城鎮基礎養老金全國統籌。

接受《經濟參考報》記者采訪的代表委員們表示，歷史原因導致我國社保制度高度“碎片化”，形成了城市與農村分割、私人部門與公共部門分立的局面；建議國家在對現行制度進行調整和完善的同時，及早出臺國家戰略規劃，逐步建立統一的國民基本養老保險制度。

契機

發展轉型倒逼社保改革

社會保障無疑是今年兩會的熱點。農工黨中央的提案認為，目前，我國以身份為標準的社保體系，繼續固化了城鄉二元結構。城鄉居民社保待遇差距較大，鄉村地區社保覆蓋率不高，城鄉社保還存在許多“制度空白”。

民盟提交的《關于完善農村養老保險體系建設的建議》的提案認為，養老保險體制存 在 “ 參 保 率 低 ” 、 “ 缺 乏 地 方 財 政支持”、“缺乏資金管理力度和城鄉統籌”等一系列問題。

全國人大代表王慶粉在《關于進一步完善城鄉弱勢群體社會保障政策的建議》中指出，目前我國社會救助機制不順暢，民政、勞動、工會、扶貧、殘聯等多個部門由于政策和制度相互銜接不夠，使各種救助資源不能有效整合，導致重復救助和救助遺漏。

在許多接受記者采訪的代表委員看來，完善的社保制度是維護社會和諧的穩定器和解決社會公平問題的均衡器。但在城鄉二元結構影響下，我國社會保障制度呈現高度“碎片化”，不僅容易造成各類人群對養老金待遇的相互攀比，不利于社會的和諧穩定；還給轉變經濟發展方式帶來較大障礙，不利于拉動內需。

“構建和諧社會必須通過健全社會保障體系才可以實現。”全國人大常委會委員、中國人民大學教授鄭功成認為，“現實中的差距、矛盾、利益沖突以及各種社會問題，直接或間接與社會保障制度不健全相關。而且，現實中的社會保障制度確實殘缺不全，本身存在不公，正在衍生出新的社會問題。所以，加快建設覆蓋城鄉居民的社會保障體系具有必要性、緊迫性。”

社保研究專家、中國社科院拉美研究所所長鄭秉文認為，社保制度不單單是社會政策和社會問題，同時與經濟政策和經濟問題相輔相成，關系到經濟發展后勁和長效機制問題。

全國人大代表、中國社會科學院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉也持類似觀點。他曾表示，根據大量家庭數據估計，如果能為最低收入人群提供醫療、失業等方面的保險，在收入不增加的情況下，他們的消費也會大幅提高，“我們的測算結果是，僅僅給20%的低收入群體增加一項社會保障，他們就可以增加100億元消費。”

國外經驗也支持學者們的判斷。美國1935年通過《社會保險法案》，并建立運轉 至 今 的 社 保 體 系 ， 在 相 當 程 度 上 就是1929至1933年經濟危機的結果。當時，經濟危機嚴重削弱了美國居民的消費能力，1929年私人消費為5939億美元，到1933年降到4848億美元。1933年，羅斯福就任美國總統，大刀闊斧實行“新政”。1935年通過《社會保險法案》，1936年社保制度正式運行，1937年美國私人消費水平就回升到6297億美元，1940年攀升至6880億美 元 ，1945年 達 到8084億 美 元 。 從1947年至今，美國私人消費支出占G D P比重始終在60%以上，成為拉動經濟增長的一個重要引擎。

現狀

“碎片化”成體制之痛

“我國現行的養老保障制度體系，總體上處于一種‘碎片化’狀態，過度分割、雜亂無章、漏洞巨大，這是現階段這一制度建設面臨的最緊迫問題。”鄭秉文說。

據了解，我國不僅有城鎮職工基本養老保險制度、機關事業單位退休養老制度，各地還有形式各異的農村養老保險、計劃生育夫婦養老保險、失地農民養老保險、村干部養老保險、老年津貼制度、農村五保戶制度、優撫制度和城市孤寡老人福利制度等，過度分割的格局造成社保制度的“碎片化”。

“碎片化”造成的最直接影響是各類人群退休待遇不公。在人民網的調查中，有網友表示，“退休待遇雙軌制是最大的分配不公。為什么同等學歷、同等職稱、同等職務、同等技能、同等貢獻的人們，退休后不能得到同等待遇？為什么企業退休人員比政府機關和事業單位同等資職退休人員的退休金低兩至三倍？為什么農民的養老起步待遇僅為每月55元？差距之大，實在是絕無僅有！”

“‘碎片化’除了導致退休待遇不公，還容易造成中央財政持續加大支出。”首都經貿大學社會保障研究中心副主任朱俊生解釋說，因為待遇低的群體勢必攀比待遇高的群體，促使財政支出不斷攀高，為中央財政帶來壓力。

此外，制度“碎片化”還直接導致各地養老保險費率負擔輕重不一，進而損害市場經濟的公平環境，而且影響勞動力的自由流動，直接阻礙全國勞動力市場的統一；因基金不能統收統支而直接導致部分地區養老保險基金結余和全國范圍內財政補助同時存在，資金無法調劑使用，嚴重損害了基本養老保險制度的健康、持續發展；“碎片化”還是造成流動人口養老保險權益喪失和農民工大規模退保等現象的根本原因。

專家分析指出，不解決制度“碎片化”問題，就不可能真正獲得解決現階段勞動力市場不統一、勞動者養老保險權益受損、養老保險費率總體偏高、各地負擔輕重不一以及制度自身難以健康發展等問題。

“因此，實現制度統一和全國統籌，不僅是推進并完善基本養老保險制度的治本之計，而且已經刻不容緩。”鄭功成說。

目標

本世紀中葉實現制度統一

根據國際社會保障協會(ISSA )的統計，全球大約已有170多個國家和地區建立起不同程度的全民養老制度。從國際趨勢來看，覆蓋率較高、體系較為成熟的國家的養老保險大都采用統一制度和全國統籌模式。

全國人大常委會副委員長華建敏近日參加“中國社會保障改革與發展戰略研討會”時指出，對于我國社保制度“碎片化”問題，現在是時候進行系統設計了，要從以往彌補制度缺失轉變到循序漸進建立起長效機制上來。

對此，許多學者提出了各種政策上的建議。有人主張重構當前的社會養老保險制度，打破城鄉界限和職業界限，跨越戶籍制度的樊籬，建立基于國民身份的單一基本養老保險制度，即全國一個制度、一種規則。

由鄭功成擔任總負責人、數百位專家學者與各級官員參與研討的中國社會保障改革與發展戰略研究項目，從全局與長遠的發展視角，分析了中國社會保障改革與制度建設所面臨的形勢、挑戰與任務，并于近日發布中國社會保障改革與發展戰略，描繪出我國社會保障到本世紀中葉的發展戰略藍圖。

據了解，該戰略分三步完成。簡單來說，到2012年，我國將形成職工養老保險制度、公職人員養老金制度、農民養老保險制度、農村五保供養制度、城鄉居民老年津貼制度、優撫制度等多元制度結構以及覆蓋全民的養老保障體系，在制度層面上實現人人享有或者可能享有養老金的初級目標；到2020年， 在 對 制 度 進 行 適 度 整 合 的 基礎上，形成完善的公職人員基本養老保險制度、職工基本養老保險制度、農民基本養老保險制度和城鄉老人津貼制度等構成的“三險一貼”型制度結構，覆蓋全體國民，實現人人較公平地享有養老金及相關服務。到2049年，進一步推進制度整合，建成以國民基本養老保險(或者統一的國民年金制度)為主體的多層次養老保障體系，覆蓋全體國民，實現人人享有體面的老年生活。

“該戰略目標，從彌補制度缺失、構建覆蓋城鄉居民的社會保障體系入手，積極穩妥、循序漸進地推進社會保障制度沿著公平、普惠、可持續的方向發展，在解除人民生活后顧之憂的同時，不斷提高人民的生活質量并增進人民的幸福感，在本世紀40年代末邁向中國特色社會主義福利社會。”鄭功成說。□記者 陳圣莉 北京報道

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