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2011年03月15日08:53 | 中國發展門戶網 www.chinagate.cn | 給編輯寫信 字號：T|T

《瞭望》文章：市場體制改革新突破口

“我們要以更大的決心和勇氣推進改革……全面推進經濟、政治、文化、社會等各方面改革創新，從根本上破除體制機制障礙，最大限度解放和發展生產力……”

——2011年政府工作報告

文/《瞭望》新聞周刊記者王健君張輝

“如果仔細研讀溫總理的政府工作報告，就會發現通篇都在談改革。對改革的態度和勇氣，非常堅決。”3月10日，國務院研究室信息司副司長向東接受《瞭望》新聞周刊采訪時說，應從深化改革角度認識和理解2011年政府工作報告的新特點和新內涵，“政府工作報告集中表述了一個重大判斷：必須繼續推進改革，才能消除制約經濟社會發展的體制機制障礙，為促進科學發展和加快轉變經濟發展方式提供制度保障。”

今春全國兩會期間，許多代表審議討論政府工作報告時，都感受到了這個鮮明特點。“政府工作報告的一大亮點或者難點就是改革。”全國人大代表、中國石化集團公司總經理助理、勝利石油管理局局長王立新直言自己比較關注改革，“不深化改革，就不能建立完善的社會主義市場經濟體制，很多問題也難以解決。報告中提到很多需要深化改革的領域，都很務實。”

不過，態度和勇氣的堅決，也暗示當前中國改革已經進入“深水區”。國家發改委經濟體制綜合改革司司長孔涇源向《瞭望》新聞周刊解釋說，“我們社會主義市場經濟體制已經初步建立，但逐步完善，尤其是推動以經濟體制改革為主，進而協調推進政治、文化、社會等改革的任務還十分艱巨；我們已經建立了經濟發展或者快速發展的體制機制，但在如何促進科學發展的制度建設方面還相對滯后。”

按照他的分析，目前，中國正在從下中等收入國家向上中等收入國家邁進，作為中等收入國家，其成敗關鍵，已經不再是基本技術和勞動力，而是極端需要而又供給不足的體制機制，“越是到中等收入國家階段，利益格局調整就越困難。”

在向東看來，改革就會涉及利益調整，打破既有利益格局，而不合時宜的利益體，必然會竭力維護既有格局，“即便如此，歷屆政府在改革問題上都是一致的。”正如政府工作報告所言，“必須堅持把改革開放作為經濟社會發展的根本動力。”

具體到政府工作報告改革工作部署，向東向本刊記者透露，“報告盡管篇幅有限，只要報告中提到的改革領域，都有具體方案。”展望2011年乃至“十二五”期間的市場體制改革工作，他認為將會在六個方面實現關鍵性突破，為2020年建立完善的社會主義市場經濟體制奠定根本性基礎。

繼續推動國有經濟戰略性調整

“雖然國有經濟的比重在降低，但綜合實力、影響力、控制力大大增強。”向東介紹說，目前，中央企業超過80%的資產集中在石油石化、電力、國防和通信等關系國計民生的關鍵領域，以及運輸、礦業、冶金和機械等支柱行業。到2010年底，全部122家央企資產總額達到24.3萬億元，凈資產9.5萬億元，凈利潤8489.8億元。

“十二五”時期，向東指出，繼續推進國有經濟戰略性調整，“關鍵是把著力點始終放在做強做優、提升綜合素質和業務核心競爭力上，通過實施轉型升級、科技創新、國際化經營、人才強企和和諧發展戰略，全面提升中央企業整體素質和發展質量。”

其一，繼續推動國有資本向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中。具體而言，合理收縮中央企業分布范圍，推動國有資本向具有競爭優勢的行業和未來可能形成主導產業的領域集中，推動國有資本向具有較強國際競爭力的大公司大企業集團集中，推動國有資本向國有企業主業集中。

其二，繼續深化國有企業改革。鼓勵中央企業進行不留存續資產的整體上市，主業資產已經整體上市的，通過多種途徑實施集團層面整體上市。

其三，進一步健全國有資產監管體制。加快企業國有資產基礎管理條例等重點立法；強化全員業績考核，增強考核的針對性、有效性；合理調控中央企業職工收入分配水平，完善中央企業負責人薪酬管理和福利保障制度；進一步完善出資人財務監督和產權管理；整合監管資源，切實提高監管的有效性。定期向社會發布國有企業改革發展信息和國有資產的經營情況，穩步推進央企財務信息公開；加快建立健全國有金融資產、非經營性資產、自然資源資產監管體制和境外國有資產監管體制。

大力促進非公有制經濟發展

“十一五”時期，我國推出了一系列促進公有制經濟發展的法律法規和政策措施，公有制經濟發展取得新的重要進展。2005年底至2010年6月，全國登記注冊的私營企業從430萬家發展到789.4萬家，占全國實有企業數的72.4%；注冊資本由6.1萬億元增長到16.5萬億元。個體工商戶由2463.9萬戶發展到3328.4萬戶，注冊資金由5809.5億元增長到1.2萬億元。規模以上民營企業前500家戶均營業收入總額從2005年的41.6億元發展到2009年的94.7億元。民營上市公司由2005年的402家增加到2009年的972家。

目前，個體、私營企業提供的就業人員占全部新增就業的90%。我國現有民營科技企業15萬家，國內發明專利的65%和新產品開發的80%均來自中小企業。“十一五”前四年，私營企業進出口總額以高于全國增長率19%以上的速度增長。

不過，向東也指出，目前民營企業在平等使用生產要素、平等競爭、平等受到法律保護方面以及市場準入上，仍存在一些體制障礙，“‘十二五’期間，將繼續堅持完善基本經濟制度，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展。”

其一，加快構建各種所有制經濟依法平等使用生產要素的制度環境。要以平等使用金融資源為重要取向，進一步推進金融體制改革；以平等使用科技資源為重要取向，進一步推進科技體制改革；以平等使用人才資源為取向，推進人才體制和培訓體系改革；以平等使用財政資源為重要取向，推進府投資體制和采購體制改革。

其二，加快構建各種所有制經濟依法平等公平參與市場競爭的制度環境。要健全公平的市場準入制度。凡是法律沒有禁入的行業和領域，都應鼓勵民間資本進入，凡是對外資開放和承諾開放的領域，都應向國內民間資本開放；要健全公平的產權交易制度，促進民間資本的重組、聯合和參與國有企業改革；要健全公平的對外投資政策體系，支持民營企業參與國際經濟合作與競爭。

其三，加快構建各種所有制經濟同等受到法律保護的制度環境。要繼續完善中國特色社會主義物權制度，切實解決不同性質市場主體和法人平等保護問題。完善鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的法律制度，徹底清理修改不利于民間投資發展的法規。全面清理、精簡或整合涉及民間投資管理的行政審批事項和涉企收費。

深化財稅體制改革

向東介紹說，“十二五”期間，財稅體制改革的方向是積極構建有利于轉變經濟發展方式、促進科學發展的財稅體制、運行機制和管理制度。

首先，著眼于促進基本公共服務均等化，健全財力與事權相匹配的財政體制。

其一，力爭首先在義務教育、公共衛生、公共安全、社會保障等基本公共服務領域劃清中央與地方的支出責任；其二，增加一般性轉移支付規模和比例，分類規范專項轉移支付項目，進一步提高轉移支付資金使用效益；其三，推進省以下財政體制改革，將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移；其四，把加強縣級政府提供基本公共服務財力保障放在更加突出的位置，力爭在“十二五”前三年基本建立起縣級基本財力保障機制，后期逐步提高保障水平。

其次，著眼于提高預算完整性和透明度，完善預算編制、執行和管理制度。

一是完善政府預算體系。健全公共財政預算，提高公共財政收入質量；強化政府性基金預算管理，提高基金預算的規范性和透明度；完善國有資本經營預算收支政策，擴大中央國有資本經營預算試行范圍，加快推動地方國有資本經營預算工作；規范社會保險基金預算，擴大社會保險基金預算編報范圍；取消預算外資金，將所有政府性收入納入預算管理。

二是健全預算管理制度。深化政府收支分類改革，完善支出標準體系；進一步增強地方預算編制的完整性；加強預算執行管理；依法加強稅收征管，強化非稅收入管理；完善各單位部門預算執行管理制度；深化部門預算、國庫集中收付、政府采購等制度改革；建立健全預算績效管理制度。

三是健全完整規范的預算公開制度。在完善預算編制的基礎上，進一步擴大公開范圍，細化公開內容。結合修訂預算法，明確預算公開的原則和主體，完善預算信息披露制度，強化預算公開責任制度，加快預算公開的法制化、規范化進程。

再有，著眼于完善有利于科學發展的稅收制度，深化稅制改革。

其一，強化稅收促進經濟發展方式轉變的作用。穩步擴大增值稅征收范圍，相應調減營業稅等稅收，逐步消除重復征稅；充分發揮消費稅促進節能減排和引導理性消費的作用；完善企業所得稅制度，鼓勵科技創新；全面改革資源稅；開征環境保護稅。

其二，充分發揮稅收調節收入分配的作用。實施個人所得稅改革，加大對高收入者的調節力度；完善消費稅制度，進一步發揮其調節收入分配的作用；研究推進房地產稅改革，完善財產稅制度；健全社會保障籌資機制。

其三，逐步健全地方稅體系。在統一稅政的前提下，賦予省級政府適當稅政管理權限，培育地方支柱稅源。對于一般地方稅稅種，在中央統一立法的基礎上，賦予省級人民政府稅目稅率調整權、減免稅權，并允許省級人民政府制定實施細則或具體實施辦法。

深化金融體制改革

向東指出，首先，要深化金融機構改革。繼續深化國家控股的大型金融機構改革。建立存款保險制度。促進證券期貨經紀機構規范發展。強化保險機構的創新服務能力和風險內控能力，加強保險業償付能力監管，深化保險資金運用管理體制改革，穩步提高資金運作水平。促進金融資產管理公司商業化轉型。積極穩妥推進金融業綜合經營試點。

其次，加快多層次金融市場體系建設。顯著提高直接融資比重。增強流動性管理功能。深化股票發審制度市場化改革，探索建立國際板市場。積極發展債券市場，穩步推進資產證券化。推進期貨和金融衍生品市場發展。規范發展私募基金市場。完善市場法律法規。繼續推動資產管理、外匯、黃金市場發展。

其三，完善金融調控機制。優化貨幣政策目標體系，健全貨幣政策決策機制，改善貨幣政策的傳導機制和環境。構建逆周期的金融宏觀審慎管理制度框架，建立健全系統性金融風險防范預警體系、評估體系和處置機制。穩步推進利率市場化改革。完善以市場供求為基礎的有管理的浮動匯率制度，推進外匯管理體制改革，擴大人民幣跨境使用，逐步實現人民幣資本項目可兌換。改進外匯儲備經營管理，拓寬使用渠道，提高收益水平。

其四，加強金融監管。完善金融監管體制機制，加強金融監管協調，健全金融監管機構之間與宏觀調控部門之間的協調機制。完善地方政府金融管理體制。制定跨行業、跨市場金融監管規則，強化對系統重要性金融機構的監管。

資源產品價格和環保收費改革

“推進資源性產品價格和環保收費改革，是完善社會主義市場經濟體制的重點任務，是加快轉變經濟發展方式的迫切要求。”向東指出，推進這項改革，必須堅持市場化改革取向，“同時，要妥善處理好各方面的利益關系，在當前物價水平比較高的情況下，要把握好改革的時機、節奏和力度，改革不能影響群眾的生活尤其是低收入群眾的基本生活。”2011年工作重點主要有四方面：

其一，完善成品油、天然氣價格形成機制。目前成品油定價機制，仍存在一定不足：價格調整滯后不能及時反映市場變化；由于成品油價格公式透明、調價周期過長、市場調價預期顯性化，引發的市場投機現象比較突出等。下一步完善成品油價格形成機制，重點是將滯后價格變為適時價格，建立與國際市場變動相適應，反映國內市場供求特征的成品油價格形成機制，并有利于保障國內石油供應的穩定性；要進一步規范天然氣價格管理，逐步提高天然氣價格，完善價格形成機制，建立天然氣價格隨生產運行成本動態調整的機制。

其二，完善各類電價定價機制。對居民用電實行階梯價格，按照電力消費量分段定價，即居民用電越多，支付的電價水平將呈階梯狀逐級遞增；要形成保證電網企業合理利潤、有利于促進電網持續健康發展的輸配電價格機制；實施峰谷分時電價、豐枯季節上網電價和可再生能源發電優惠電價政策；全面實行峰谷分時電價，逐步建立反映市場需求和能源短缺的銷售電價機制。

其三，推進水價改革。目前已經在全國17個大中城市開展階梯水價制度。擴大水資源費征收范圍，提高水資源費征收的標準；實行農業用水計量收費，推行面向農民的終端水價制度；提高水利工程和城市供水價格，推行居民用水階梯價格制度；完善取水許可證制度；探索建立水權市場，在有條件的地區實行水權有償轉讓。

第四，開展排污權有償使用和交易試點。這項改革試點目前已經擴大到7個省區市。今年要研究制定開展排污權有償使用和交易試點的指導意見。

積極穩妥分類推進事業單位改革

目前，我國有126萬個事業單位，在3000多萬正式職工中，教育、衛生和農技服務從業人員三項相加，占總人數的3/4。其中，教育系統人員即達到一半左右。另有900萬離、退休人員，總數超過4000萬人。向東指出，“推進這項改革，難度很大，任務繁重。主要是改革涉及人員多、行業面寬；機構類別比較龐雜，不是簡單的執法類、公益類和經營類的歸類就可以界定清楚的。”

他分析說，由于我國該納入公務員管理的部門沒有納入公務員管理，使一些公共機構利用所占有的公共資源亂收費、亂罰款的現象很普遍，把服務變成了收費以滿足部門和個人利益需要。有的事業單位現行的組織結構和管理方式，強化了公共機構的官僚化，造成了公共資源的浪費和公眾利益的損失。

《公務員法》頒布以后，有些單位既有公務員，也有事業編制人員，界線進一步模糊。人員知識素質和業務素質差異很大，特別是事業單位聚集了各行各業的大量人才，改革如果不能建立一個有效的制度激勵機制，發揮事業單位員工的積極性，將會造成公共服務質量和效率的大幅度下降，對政府威信造成很大的損失。個別事業單位對部門利益和個人利益的追求，偏離了公共服務這個公共機構的基本價值取向。此外，已經形成的部門利益和個人利益結構在改革中很難被打破，成為事業單位改革的最大阻力。

因此，事業單位改革既有緊迫性，也有必要性。根據中央的部署，事業單位改革的總體目標是：到2020年，建立起功能明確、運行高效、治理完善、監管有力的事業單位管理體制和運行機制，構建政府主導、社會力量參與的公益服務新格局，形成基本服務優先、供給水平適度、布局結構合理、服務公平公正的中國特色公益服務體系。改革的主要思路將按照政事分開、事企分開和管辦分開、營利性和非營利性分開的要求，總體設計、分類指導、因地制宜、先行試點、穩步推進。

向東介紹說，按照現行改革方案，主要是將現有事業單位化分成三類：一類是主要承擔行政職能的事業單位，這類單位屬于“政事不分”。要逐步轉為行政機構或將行政職能劃歸行政機構；第二類是主要從事生產經營活動的，屬于“事企不分”。此類事業單位要逐步轉制為企業，讓其走向市場，實行企業化經營理；第三類是主要從事公益服務的事業單位。要進一步整合資源，強化公益屬性，加強政府監管。對這類事業單位雖繼續保留，但要改革管理體制、運行機制，探索建立法人治理結構，還要改革人事制度、收入分配制度、社會保險制度，完善財政支持政策。□

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