從倫敦到北京 中英霧霾治理的比較與反思
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摘要：中國霧霾問題背后暴露的是發展模式的不可持續性。十八大提出的生態文明建設就是中國未來發展的新道路和新目標。從短期與長期結合治理來看，中國應當走外部防范與內生治理相結合的治理之道。中國要構建這樣的生態文明模式：戰略目標定位上，從追求無限經濟增長的世界競爭中淡出；發展模式上，從GDP主義主導模式轉變到國民福利最大化的新發展模式；啟動以低碳、健康、幸福為目標的新生活方式的革命；充分發揮中國的新后發優勢，利用新能源為中國的內生生態文明建設服務；充分利用現代新能源、信息技術，走中國特色的城市發展之路。
關鍵詞：霧霾 外部治理 生態文明 新能源 比較
作者簡介：張孝德，國家行政學院經濟學部教授。研究方向為宏觀經濟和經濟增長、區域經濟與城市經濟管理。主要著作有《模式經濟學新探——中國市場模式的選擇與創新》、《現代公共政策概論》等。梁潔，國家行政學院經濟學教研部博士研究生。
在未來的歷史記錄中，2013年將會是被重點存留、或不斷被人們回憶的一年。因為，在這一年發生了覆蓋中國25個省份、100多個城市、受影響區域約占國土面積的1/4、受影響人口約為6億人的霧霾事件。當整個社會熱議霧霾時，使筆者不得不想起1952年在英國發生的使8000人死于非命的霧都事件。相隔60多年后，從英國霧都到中國霧霾，污染事件的重復出現，說明工業文明所帶來的環境問題仍未找到根本的解決方案，這確實是當代人類的悲哀和挑戰。
但是，當我們站在剛剛過去的2013年探討中國如何解決霧霾問題時，卻看到了另一種希望，這就是十八大提出的大力推進生態文明建設。如果我們從生態文明角度看，從西方英國的霧霾到東方中國的霧霾，已經不是一種簡單的輪回，而應該是結束這個輪回的開始。到目前為止，西方發達國家在治理能源環境危機的過程中，均走的是就環境治理環境，“頭痛治頭、腳痛治腳”的外部治理之路。
不可否認，西方發達國家幾十年治理環境的經驗，有許多值得借鑒之處，但是必須清楚，要從根源上治理當代中國的霧霾問題，僅僅重復西式的治理思路是不夠的，我們需要真正從十八大提出的生態文明建設的高度，在啟動東方智慧的背景下，探索中國特色，走出西方輪回的新治理之路。
英國霧霾治理分析：外部治理模式的經驗與局限
英國是世界上最早實現工業化的國家，同時也是最早遇到環境污染事件的國家。1952年12月4日至9日，大范圍高濃度的霧霾籠罩倫敦，有4700多人因呼吸道疾病而死亡。大霧之后幾個月，又有8000多人死于非命，此次事件成為20世紀十大環境公害事件之一，給英國社會造成很大沖擊，是促使英國痛下決心治理霧霾的導火索。
前期治理：嚴格立法遏制工業污染。20世紀50年代，英國的主要污染源是工業污染，這與英國當時高度發達的工業有很大的關系。從18世紀60年代瓦特發明蒸汽機開始，英國的工業化進程歷時100多年，到19世紀70年代基本完成。工業革命完成后，英國成為“世界工廠”，在世界工業和貿易中取得壟斷地位，經濟的繁榮進一步加速了人口和工業的聚集。而煤炭在英國工業化進程中扮演了非常重要的角色，是支撐工業快速發展的主要能源，以煤為燃料的各類工廠排放的煙塵以及硫氧化物、碳氧化物等有害氣體大量排入大氣中。由于倫敦地理位置獨特，每到秋冬季節, 海霧就籠罩在倫敦上空，于是就形成了煙和霧混雜的灰黃色煙霧，最終釀成了1952年的“倫敦大霧”事件。據數據顯示，當時倫敦每立方米大氣中二氧化硫達3.8毫克，煙塵達4.5毫克，①污染物數量是正常年份的10倍。
面對嚴重的空氣污染，嚴格的環境立法成為英國治理霧霾問題的首選。1954年，倫敦市出臺《倫敦城法案(多項賦權)》，控制煙霧排放。1956年，英國出臺了世界上首部空氣污染防治法——《清潔空氣法》，采取了一系列舉措來控制空氣污染，規定城鎮使用無煙燃料，推廣電和天然氣，冬季采取集中供暖，發電廠和重工業設施遷至郊外等。1968年修正《清潔空氣法》以鞏固空氣質量的改善。1974年出臺《控制公害法》，全面規定了空氣、水、土地及噪音等的控制條款。1995年通過《環境法》，旨在制定一個治理污染的全國戰略。2001年出臺《空氣質量戰略草案》，致力于進一步提高倫敦的空氣質量，消除大氣污染對公眾健康和日常生活的影響。
中期治理：全方位啟動治理生活排放。20世紀80年代，生活污染中的交通污染取代工業污染成為倫敦空氣質量的首要威脅。當時，倫敦的機動車保有量達到了244萬輛，道路交通堵塞日趨嚴重。②自1981年以來，倫敦乘汽車外出的數量增長了20%，占所有上班行程的43%，③加上城市高樓密集，汽車尾氣在地面不容易擴散，成為城市空氣的主要污染源。英國政府在城市生活排放治理上主要做了以下工作：