國務院專家：新型城鎮化要高效、包容、可持續
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中國經濟50人論壇成員、國務院發展研究中心副主任韓俊：
新型城鎮化要高效、包容、可持續
韓俊，現任國務院發展研究中心副主任、國務院發展研究中心黨組成員。曾任國務院發展研究中心農村經濟研究部部長。兼任中國社會科學院研究生院、中國農業大學博士生導師。
長期研究農業政策和農村發展問題，三次獲孫冶方經濟科學獎。曾擔任十七屆中共中央政治局第十一次集體學習主講專家，參加黨的十七屆三中全會文件起草工作，參加2004年以來中央一號文件起草工作。
中國經濟50人論壇、新浪財經和清華經管學院聯合舉辦的新浪·長安講壇第251期日前召開。50人論壇成員、國務院發展研究中心副主任韓俊發表了題為“新型城鎮化與深化改革”的主題演講。韓俊認為，當前中國新型城鎮化建設需要警惕急于求成的苗頭，新型城鎮化必須按照高效、包容、可持續的標準推動，才能為中國的經濟增長注入新的動力。現在還存在城市土地利用效率不高、城市內部二元結構突出、環境污染嚴重等諸多問題。解決這些問題，要推動戶籍制度、土地制度、市政債、污染治理等方面的改革。
城鎮化建設不能急于求成
城鎮化如果急于求成，片面追求城鎮化率，就像過去片面追求G DP那樣，就一定會帶來很大的風險和挑戰。
韓俊說，中央前不久召開了城鎮化工作會議，最近國務院又頒布了國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)，國務院發展中心和世界銀行也共同發布了關于中國新型城鎮化的聯合研究報告。新型城鎮化問題可以說是現在社會各個方面高度關注的一個熱點。
中 國 城 鎮 化 的 水 平 已 經 超 過 了50%，去年城鎮化率是53.7%。城鎮常住人口已經超過7億，去年是7 .3億。這個過程遠遠沒有結束，峰值估計是在70%-75%。按照規劃目標，到2020年，中國城鎮化率是60%，2030年將達到66%左右。也就是說從現在到2030年，中國還要新增城鎮人口3億人。
換言之，到2030年，中國肯定有10億人口住在城市，其中相當一部分處于中等收入階層。現在外國很多大型機構都在研究中國中等收入階層的壯大對世界意味著什么。未來中國10億多人口居住在城鎮，需要進口多少糧食，需要進口多少石油，需要進口多少芯片，全世界都在關注。諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨說，21世紀會有兩件大事影響世界，一個是美國高科技產業的發展，另一個就是中國的城鎮化，因為中國城鎮化的速度和規模是史無前例的。
現在大家越來越達成一種共識：城鎮化可以創造巨大的內需，可以為中國的經濟增長注入新的動力。人口向城鎮的集聚，產業向城市的集中，可以產生集聚效益，提高生產率；經濟活動在城市的集聚有利于新思想的傳播，有利于創新，有利于產業結構的優化；而且只有城鎮化同步推進，服務業才能發展起來。可以說城鎮化是現代化的必由之路。中國要解決農業、農村、農民問題，不能就農業論農業，就農村論農村，只有通過城鎮化來轉移農民，才能夠從根本上化解城鄉的二元結構。
但是，從全世界的經驗來看，城鎮化也可能會帶來一些負面的影響。韓俊說，他這幾年去非洲、拉美，到亞洲的一些國家考察，他們講當地的城鎮化都是一個問題，不明白為什么中國把城鎮化作為一個重大戰略。這些國家因為城鎮化，貧民窟大量出現，失業率很高。而且把人集中在城市，對當地的社會管理、社會穩定也提出了新的挑戰。這告訴我們，城鎮化如果急于求成，如果下一步中國政策導向片面地追求城鎮化率，就像過去片面追求國內生產總值(G D P)的增長那樣，就一定會帶來很大的風險和挑戰。
韓俊說，前幾年到地方調研，當地不會給你講我這里的城鎮化率是多少；現在再去，一上來就說我的城鎮化率已經超過50%，甚至已經超過60%。但是仔細了解的話，這個城鎮化率怎么統計出來的都搞不清楚。中國沒有建立一個完善的統計制度，所以現在每個縣每個鎮現在都說我的城鎮化率是多少，這個數實際上在很多地方是估計出來的，而不是真正建立在科學的統計制度基礎上。
國務院發展研究中心在研究這個問題的時候，提出走新型城鎮化道路要處理好三大關系：
第一個關系是產業發展、就業吸納和人口集聚的關系。因為城鎮化是一個人口聚集的過程，人口聚集的背后是產業的發展，是就業機會的創造。如果片面追求讓人到城里來，沒有產業支撐，沒有就業機會的創造，一定會帶來嚴重的城市病。
第二個關系是城市的經濟發展、資源利用和環境承載能力的關系。當前中國城市的常住人口已經達到7 .3億，像北京、上海這類特大型城市人口過了2000萬。而任何一個城市，它的資源和環境承載是有極限的。
第三個，農村人口向城市集聚過程中，存在一個怎么處理好優化城市空間布局和城鄉協調發展的關系。因為中國不可能像新加坡那樣完全搞成城市國家，中國的現代化程度無論多高，將來一定有一部分人住在農村，而且到了一定階段會出現逆城鎮化，城里退休的有錢階層會愿意到農村去生活。所以要考慮人口在大中小城市之間怎么布局，城鄉之間怎么布局？這是在做頂層設計的時候必須要考慮的問題。
根據國務院發展研究中心和世界銀行的研究，中國的新型城鎮化應該是高效的、包容的、可持續的。
高效是說，中國的新型城鎮化應該促進生產要素在城鄉之間、城城之間以及城市內部優化配置，增強城市創新能力，實現城鎮化的集聚效應。
包容的關鍵詞有兩個：一個是參與，一個是共享。要讓全體人民，特別是農民、弱勢階層參與發展，而且要公平分享城鎮化的成果。其中最重要的是，要創造更多的就業需求，提供公平、平等的公共服務。
可持續的城鎮化就是以生態文明的理念為引領，構建綠色產業體系，形成綠色消費模式，增強綠色保障能力，實現人與自然的和諧相處。
城市土地的利用越來越粗放
中國的城鎮化在增進經濟效率方面的作用還沒有發揮，城市的集聚效率還不強，城市資源利用和配置效率還不高，最突出的問題是土地的利用效率不高。
韓俊認為，中國的城鎮化在增進經濟效率方面的作用還沒有發揮，城市的集聚效率還不強，城市資源利用和配置效率還不高。在資源利用方面，最突出的問題是土地的利用效率不高，土地市場在配置土地資源方面發揮的作用還遠遠不夠。
這是一組城市開發強度的國際比較數據。所謂城市開發強度，就是建成區的面積占城市國土面積的比重。北京扣除山區后 開 發 強 度 已 經 高 達5 7 %， 上 海 是43%，深圳為47%。日本三大都市圈的開發強度只有16%，日本全國的開發強度只有16.5%，法國巴黎大區為21%。大家到香港去最大的感受是它的容積率非常高，盡管到處是高樓，但是看得見山，望得見水。在內地，一個地級市的開發區，200多平方公里的都不在少數，而香港的建成區面積只有260平方公里。
中國現在的城市，土地利用結構明顯不合理。工業用地占的比重太高，大約占到30%。居住用地占的比重偏低。這跟中國城市的產業結構有關系。像倫敦、紐約、巴黎這些大都市，它在G D P中工業增加值沒有一個超過10%的，北京整個經濟結構中工業仍然占到30%以上 ， 天 津 占 到5 0 %以 上 ， 武 漢 占 到56%。北京的居住用地只占30%，而倫敦占到46 .7%，首爾是62 .5%，紐約42.2%。
其次，中國一些城市市中心的人口密度非常高，但是城市往外擴展，人口密度會急劇下降。最高的南昌，老城區1平方公里高達3到4萬人，到了300平方公里以外，人口的密度就降到5000以下，有的開發區連3000都不到。而首爾的人口密度下降非常平緩，100平方公里和500平方公里的人口密度差距不大，說明人口在城市的分布相對均勻。這就很好理解，為什么北京的郊區被叫做睡城，因為在北京郊區買房的人不能在當地就業，而且當地也沒有建立公共服務體系，大家在那買房子就是為了睡覺。中國的這種城市規劃模式給交通造成了巨大的壓力，也使得中心城市的房價非常高，城市病非常嚴重。這反映出中國城市規劃在理念上有問題。
再次，中國的城市小區都很大，路比較少，路網的密度只有歐洲一些城市的1/6。這樣，城市的連通性就很差。東京的銀座，很多街區是150米乘以150米，幾乎見不到1500米乘1500米的街區，但是這樣的街區在中國比比皆是。
此外，中國土地的城鎮化明顯快于人口城鎮化。建成區的面積過去10年增長了76 .4 %， 城 鎮 常 住 人 口 只 增 加 了50.5%。過去10年，中國城市的人口密度下降幅度超過25%，主要是很多城市搞了新區、開發區，這些地區人口密度很多在5000以下。中國對城市土地的利用不是越來越節約，而是越來越粗放。
中國的城鎮化存在一個很突出的問題，就是對土地財政的依賴過大。可能在世界上找不到任何一個國家，政府依賴賣地維持城市基礎設施的運營，甚至是搞城市基礎設施的建設。這里給大家提供最新的數據，2000年，中國的土地出讓收入只有596億元，去年已經達到了4 .2萬億元，年均增長38.7%。土地出讓收入占地方財政收入的比重同期從9.3%提高到60.9%。
中國這種城市土地出讓制度學的是香港。但是，香港回歸以來賣地收入一共只有1626億元，占同期財政收入比重是4 .92%。現在，內地一個縣級市賣地收入就可以跟香港差不多。
土地財政是不合理的，是不可持續的。為什么不可持續？地方政府從農民那里征來土地，上個世紀80年代末、90年代，一畝需要2000元，到新世紀初2萬到3萬元。現在在上海，補償需要7萬到8萬元。土地征用的成本越來越高，導致土地出讓的凈收入下降。國務院發展研究中心內部有一個課題報告講，凈收入占土地出讓收入的比重最高的時候能達到30%，這兩年已經降到10%以下。至于說不合理，主要是說政府把土地市場完全壟斷，然后用一個很高的價格賣出去，使得土地價格過高，地價越來越貴，最終導致房價越來越高，城市普通的老百姓無力承受這么高的房價。所以說，土地財政既損害了農民的利益，也損害了城市普通收入階層的利益。
戶籍、土地、市政債、治污是改革重點
城市土地利用效率不高、城市內部二元結構突出、環境污染嚴重成為制約城鎮化的重大問題。解決這些問題，要推動戶籍制度、土地制度、市政債、污染治理等方面的改革。
說到新型城鎮化要強調包容，韓俊表示，是因為中國城市內部的二元結構越來越突出。
中國的問題是，大量農村剩余勞動力來到城市，但是戶籍制度使得這些人來到城市只是打工、就業，不能夠融入城市，享受和有戶口的居民同等的權利。中國現在城鎮常住人口當中，農民工和他的家屬有2.34億人。也就是說，不到4個城鎮常住人口中就有1個是流動人口。它導致中國在快速的工業化和城鎮化過程當中，收入差距不能縮小。
韓俊說，面對龐大的農民工階層，中國的社會保障制度存在嚴重缺陷。
最近5年，農民工在城市參加養老保險和醫療保險的比例都在20%以下，而且5年只提高了4%。以武漢為例，一個農民工要參加城市的社會保險，企業承擔的費用占工資總額的31%，其中養老保險占20%，醫療保險占8%，失業 保 險 占0 .5 %， 計 劃 生 育 保 險 占0.7%，工傷保險占0.5%-2%。武漢一個農民工要交足五險，企業一個月要支付516元，個人要支付165.71元。如果企業給農民工交保險交齊，成本增加1 .8%到6%。由于社保的繳費水平太高，所以現在一個普遍的做法是，一個月發6000元工資，但是必須拿3000元的票據來報賬，這樣企業的社保負擔就會大大降低，工人的實際收入也沒有受影響。
還有一點，雖然最近幾年中國農民工的工資提高比較快，但是中國最低工資占城市平均工資的比例卻是一個總體下降的趨勢，當前只有25%左右。跟世界其它國家相比，這個水平是偏低的，有不少國家達到35%左右。
新型城鎮化還必須走可持續發展的道路。中國現在的城市環境問題非常嚴重，空氣污染、水土資源、交通擁擠。資源枯竭 型 城 市 全 國 有1 1 8個 ， 接 近 占 到60%；661個大中城市中，缺水的有400多個，北方城市缺水是非常普遍的問題；500個大型城市中，只有不到1%的城市達到了世界衛生組織的空氣質量標準，全球10個污染最嚴重的城市，有7個在中國。韓俊說，我們下屬機構和其它研究機構聯合發布了一份報告，對133個國家的環境競爭力進行評估，中國排在大約第87位，空氣質量排全球倒數第二，僅好于印度。此外，中國現在單位G D P的能耗是世界平均水平的2 .2倍，是發達國家的3到4倍。
現在大家最關注的是空氣污染問題。中國已經對全國74個城市的PM 2 .5進行監測，京津冀13個監測城市中，有7個城市排在全國前10位，因為中國重化工業35%到36%的生產能力集中在京津冀周邊地區。
韓俊認為，解決上述問題關鍵要靠推動重點領域和關鍵環節的改革。
提高城市的包容性，戶籍制度的改革是繞不過去的。戶籍改革的方向現在已有共識，就是要注重社會公平，實現基本公共服務對常住人口的全覆蓋。要逐步消除戶籍人口與非戶籍人口之間的一些不平等的待遇和差距，保障外來人口與本地居民平等享有基本公共服務，逐步創造居民自由遷徙的公平環境。中國的戶籍制度從1958年到今天，是計劃經濟體制下形成的存續時間最長的制度，現在不可能短時間徹底改過來，所以中央要實施差別化的落戶政策，就是全面放開建制鎮和小城市落戶限制，放開城區人口50萬到100萬的城市落戶，100萬-300萬人口的城市合理放開，300萬-500萬合理確定落戶的條件，500萬以上的特大城市人口規模嚴格控制。
戶籍改革的本質問題是公共服務的均等化。農民工的市民化就是農民工群體平等分享城市公共服務和其它居民權利的過程。這需要實現四個融入：農民工個人要融入企業，農民工子女融入學校，農民工家庭融入社區，農民工群體融入社會。比如說，中國現在企業大量使用勞務派遣工，有的企業使用比例高達70%甚至80%，勞務派遣工跟企業有勞動關系，但是沒有簽訂合同，可以讓企業逃避一些勞動方面的責任。現在國家政策要求，將勞務派遣工比例在幾年之內降到10%以下。
土地方面也必須要推進改革。總的原則就是守住底線、試點先行、穩步推進。守住底線說的是要守住耕地紅線。中國糧食自給率現在是88%多一點，如果要保持在95%以上，耕地必須要有18億畝以上，所以中央要定18億畝的紅線，不能以犧牲農民的土地權益為代價來推進城鎮化。
第三方面的改革是城鎮化的錢從哪里來的問題。韓俊說，據他們計算，到2020年，中國推行新型城鎮化大約需要20萬億到27萬億元。按現行的辦法，這么龐大的融資需求是難以滿足的。現在地方融資平臺風險偏大，要讓市政債更好地發揮作用，需要解決法律層面問題，約束機制也要建立起來。建立一個多元可持續的資金保障機制。另外一些壟斷性的行業可以用科學經營權的方式來融資，包括資產債權化，包括公共私營合作制(PPP)。
第四個方面，必須要向污染宣戰。在這方面中國有很大的改革空間，特別是像空氣污染、水污染，需要超越行政邊界，采取跨轄區管理機制，這也是改革。現在京津冀已經建立了這么一種污染的治理機制。北京、上海這樣的大城市要加緊完善公共交通和綠色交通。私人轎車在大城市作為交通工具不符合中國國情，在這方面北京走了很大的彎路。
問與答
問：如何處理新型城鎮化與新農村建設的關系？
韓俊：到2030年中國城鎮化率達到66%左右的時候，農村還會居住4億多人口，比現在美國的人口還要多。所以，現代化一定是雙輪驅動的，一個輪子是工業化、城鎮化，另一個輪子是農業、農村的現代化。如果認為搞工業化、城鎮化可以讓農民進城，農村、農業問題會自動解決，那就太天真了。怎么讓農業和農村現代化，怎么在現代化的過程中，在城市化的過程中防止農業的萎縮、農村的凋敝，解決這個問題可能比搞城鎮化的任務更艱巨。
今天我沒有展開去講，比如我們的農業怎么能夠形成適度的規模，我們的農業怎么能夠更有競爭力，我們的農業怎么樣能夠實現可持續的發展，都需要政府更強有力的支持和保護，也需要讓市場更好地發揮作用。
國家新型城鎮化規劃里面專門有兩章講現代農業發展和新農村的建設，新農村的建設最重要的就是農村的水、電、路、氣、房，農村的醫療、教育、衛生、文化，都需要有人去管，有人關心，都需要國家給予強有力的支持。不講農業、農村的現代化，光搞城鎮化，那不是新型城鎮化。
問：中國限制特大城市的規模是不是有點太過于絕對化？
韓俊：首先說城市只有達到一定規模，它的集聚效益才能體現出來。中國很多城市還沒有達到理想的規模。但是，現有的研究表明，城市不是越大越好。不能認為城市越大它的集聚效應就越明顯，每一個城市都有它適度的規模，還要考慮資源的承載能力。
我們對世界各國的城市化道路做了一個比較。主要有三種模式。第一種模式是美國的城鎮化道路，東西海岸經濟帶、城市帶。第二種模式是日本模式，三大都市圈。第三種是韓國模式、泰國模式，城市的首位指數非常高，全國三分之一的人集中在全國最大的城市里。
中國的城市化一定是形成一個合理的城市空間布局。這個合理城市空間布局就是中央的城鎮化工作會議和國家新型城鎮化規劃里面強調的城市群。我們要在大中小城市之間形成一個合理的分工，改善它的連接性，這樣才能真正走出一條健康的城市化道路來。這是由中國最基本的人口資源環境格局所決定的。
問：新農村建設如何和城鎮化對接？
韓俊：農村的發展最重要的是讓務農的人能夠有奔頭，種地有收益，當農民能夠體面。如果將來種地不賺錢，搞農業沒有奔頭，當農民不體面，農業、農村就沒有前途。
今后中國農業、農村的發展要實現三個目標，最重要的是得有人。怎么把一部分青年人，起碼是中年人留在農村，讓他專心務農，這是一篇大文章。我最近到蘇州市調研，他們開始講要建立職業農民制度，把農民作為一種職業。同時要把給農民提供服務的體系建立起來。現在農村基本是機械化生產，服務都建立起來務農才好務。將來一定要解決誰來種地，地怎么種，種地怎么能夠更有收益的問題。
問：國家現在糧價的形成機制是怎么樣的？
韓俊：政府對糧價的形成是有干預、有支持性的政策，我們現在建立了最低收購價制度和臨時收儲制度。每年國家都公布一個小麥和稻谷的最低收購價，而且這個收購價每年都在提高，最近幾年每年平均提高8%-10%。當市場價低于最低收購價的時候，政府就入市。我們對玉米對大豆有臨時收儲制度，當玉米和大豆的價格低于國家規定的臨時收儲價的時候，國家就開始入市。這樣一來讓糧價穩定在一個比較高的水平上，保護農民的利益，中國的主要糧食品種價格已經是比國際市場要高了。
現在農民種糧的收益比較低，主要的原因是糧食生產的規模太小。現在全國種地的農民有1.8億戶，93%的農戶土地經營規模小于1公頃。我走了這么多國家，只看到埃及的規模比我們小。（記者 方燁）