中國基本建立了適應生態文明和美麗中國建設的環境保護戰略政策體系
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王金南，生態環境部環境規劃院院長，中國工程院院士
董戰峰，生態環境部環境規劃院環境政策部副主任、環境審計中心主任，研究員
中國網/中國發展門戶網訊 中國的環境保護變遷史就是一部環境戰略政策發展改革史。自1949年新中國成立以來，中國國民經濟與社會發展取得了舉世矚目的成就，生態環境保護也取得了前所未有的進步。特別是國家生態環境保護戰略政策發生了巨大變化，經歷了一個從無到有、從“三廢”治理到流域區域治理，從實施主要污染物總量控制到環境質量改善為主線，從環境保護基本國策到全面推進生態文明建設的發展軌跡，基本建立了適應生態文明和美麗中國建設的環境戰略政策體系。
70年中國的環境保護戰略政策從萌芽探索走向生態文明建設
新中國成立以來的生態環境保護戰略政策的發展演進變化，在中國共產黨的堅強領導下，在全國人民的共同努力下，取得了重大歷史性成就，逐漸從萌芽階段發展成一個能夠基本支撐生態文明建設和美麗中國建設的完善體系。按照階段性重大生態環境保護戰略政策特征可以劃分為5個階段。
非理性戰略認識：環境保護政策萌芽階段（1949-1971年）。這一階段經濟建設與環境保護之間的矛盾尚不突出，產生的環境問題大多是局部個別的生態破壞和環境污染，尚屬局部性的可控問題。這一時期還沒有形成對環境問題的理性認識，也沒有提出環境政策目標，但在長期的實踐中，中國已經認識到固體廢棄物、污水等污染源的危害性，對林業保護、農田水利保護、工業污染防治的宣傳政策及要求開始顯現。在水土保持、森林和野生生物保護等一些相關法規中提出了有關環境保護的職責和內容，包含了一些原始性的環境保護要求。這一時期環境立法方面初見端倪，但基本沒有上升到國家法律的高度，主要是對《中國人民政治協商會議共同綱領》和憲法中關于環境問題的綱領性規定，初步作出行政法規或規章層次上的闡述。環境保護總體上是一個非理性的探索階段。
環境保護基本國策：建立三大政策和八項管理制度（1972-1992年）。這一階段我國環保意識從啟蒙期逐步進入初步發展的階段，開展了一系列環境保護的理論建設、政策制度建設、法制建設和管理體制建設，逐步形成和完善了有中國特色的“三大政策和八項管理制度”體系。從十年動亂以階級斗爭為綱到改革開放以經濟建設為中心時期，鄉鎮企業不斷發展壯大，環境保護工作沒有及時跟上經濟發展形勢，導致環境問題十分嚴重。1972年，聯合國第一次人類環境會議在瑞典斯德哥爾摩召開，我國派代表團參加，開始認識到我國也存在嚴重的環境問題，并且環境問題會對經濟社會發展產生重大影響。1973年，第一次全國環境保護會議召開，拉開了環境保護工作的序幕。1979年，我國第一部環境法律《中華人民共和國環境保護法（試行）》頒布，標志著我國環境保護開始步入依法管理的軌道，明確規定了環境影響評價、“三同時”和排污收費等基本法律制度。1983年，第二次全國環境保護會議明確提出了“環境保護是一項基本國策”，使環境保護轉移到經濟建設的中心位置。1989年《中華人民共和國環境保護法》又作了修訂，為實現環境和經濟社會協調發展提供了法律保障。1989年4月底，在第三次全國環境保護會議上，系統確定了環境保護三大政策和八項管理制度，即預防為主、防治結合，誰污染誰治理和強化環境管理的三大政策，以及“三同時”制度、環境影響評價制度、排污收費制度、城市環境綜合整治定量考核制度、環境目標責任制度、排污申報登記和排污許可證制度、限期治理制度和污染集中控制制度。
可持續發展戰略：實施強化重點流域、區域污染治理（1992-2000年）。1992年，聯合國召開環境與發展大會，通過了《21世紀議程》，大會提出可持續發展戰略，1994年3月，國務院通過《中國21世紀議程》，可持續發展總體戰略上升為國家戰略，進一步提升了環境保護基本國策的地位。最有代表意義的是，1998年原副部級的國家環境保護局提升為正部級的國家環境保護總局。但由于這一階段我國開始進入第一輪重化工時代，城市化進程加快，伴隨經濟的高速發展，工業污染和生態破壞總體呈加劇趨勢，流域、區域性污染開始出現，污染治理向重點流域、區域轉移，我國開始通過立法、規劃等強化淮河等重點流域治理，實施了“33211”工程，即“三河”（淮河、遼河、海河）、“三湖”（太湖、滇池、巢湖）、“兩控區”（二氧化硫控制區和酸雨控制區）、“一市”（北京市）、“一海”（渤海），集中力量解決危及人民生活、危害身體健康、制約經濟社會發展的突出環境問題。到2010年共實施項目1591個，投入資金1880億元。著力推動生態環境保護示范創建工作，近500個縣（市）開展了生態縣（市）創建工作。全國有389個縣市（單位）被命名為國家級生態示范區，629個鎮（鄉）被命名為全國環境優美鄉鎮。在全國初步形成了生態省（市、縣）、環境優美鄉鎮、生態村的生態示范系列創建體系。圍繞環境保護的重點城市，啟動了大規模城市環境綜合整治，相繼評選出90多個“環境保護模范城市”。大力開展節約型機關、綠色學校創建、綠色社區創建等社會環保示范創建活動。
環境友好型戰略：控制污染物排放總量，推進生態環境示范創建（2001-2012年）。黨的十六大以來，黨中央、國務院提出樹立和落實科學發展觀、建設資源節約型和環境友好型社會等新思想新戰略新舉措。中共中央、國務院審時度勢，著力實施污染物排放總量控制。黨的十六屆五中全會指出，要加快建設資源節約型、環境友好型社會，并首次把建設資源節約型和環境友好型社會確定為國民經濟與社會發展中長期規劃的一項戰略任務。2006年4月召開的第六次全國環保大會提出了“三個轉變”的戰略思想，強調要從主要用行政辦法保護環境轉變為綜合運用法律、經濟、技術和必要的行政辦法解決環境問題，打好多種政策組合拳。“十一五”期間總量控制提升到國家環境保護戰略高度，二氧化硫和化學需氧量成為兩項“剛性約束”指標，實施定量考核、嚴肅問責。2011年12月召開第七次全國環保大會提出了“積極探索在發展中保護、在保護中發展的環境保護新道路”。“十二五”期間將氨氮和氮氧化物納入約束性控制指標。
生態文明戰略：推進環境質量改善和美麗中國建設（2013年-至今）。自2013年黨的十八屆三中全會召開以來，以習近平同志為核心的黨中央把生態文明建設擺在治國理政的突出位置，黨的十八大通過的《中國共產黨章程（修正案）》，把“中國共產黨領導人民建設社會主義生態文明”寫入黨章，這是國際上第一次把生態文明建設納入一個政黨特別是執政黨的行動綱領。中央把生態環境保護放在政治文明、經濟文明、社會文明、文化文明、生態文明“五位一體”的總體布局中統籌考慮，生態環境保護工作成為生態文明建設的主陣地和主戰場，環境質量改善逐漸成為環境保護的核心目標和主線任務，環境戰略政策改革進入加速期。2015年4月，中共中央、國務院印發《關于加快推進生態文明建設的意見》，對生態文明建設進行全面部署；2015年9月，中共中央、國務院印發《生態文明體制改革總體方案》，系統闡述了生態文明體制改革內容。隨著《環境保護督察方案（試行）》《生態環境監測網絡建設方案》《生態環境損害賠償制度改革試點方案》等陸續頒布，生態文明建設“四梁八柱”基本搭建。2018年3月，十三屆全國人大一次會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，把“生態文明”和“美麗中國”寫入憲法，為生態文明建設提供了國家根本大法遵循。2018年5月召開的全國生態環境保護大會上，正式確立了習近平生態文明思想，這是在我國生態環境保護歷史上具有里程碑意義的重大理論成果，為環境戰略政策改革與創新提供了思想指引和實踐指南。
經過70年的探索實踐，中國基本建立了適應國情的環境戰略政策體系
中國基本形成了符合國情的、較為完善的環境戰略政策體系，對環境保護事業發展發揮了不可替代的支撐作用，為深入推進生態文明建設和實現美麗中國偉大目標提供了重要政策保障。這一體系主要包括生態文明和環境保護法律、體制、責任制、市場經濟政策、環境治理等五大領域和方面。
生態文明和環境保護法律體系。我國的環境保護法律體系隨著環保工作的不斷推進逐步建立、發展和完善，依法治國為環境保護提供了強大動力，對環境保護法律體系建設起到了決定作用。在生態環境保護領域，水、氣、土、固廢等各要素污染防治法以及環境影響評價、野生動植物保護等專項法已經出臺實施并不斷完善，基本形成了以《環境保護法》為龍頭的法律法規體系。
生態文明和生態環境保護體制。我國環境行政機構歷經五次重大跨越，環保機構不斷升格，生態環保職能逐步健全，環保機構和能力不斷增強，環境監管不斷提升。“三廢”污染產生催生了國務院環境保護領導小組的成立。隨著環境污染問題的持續加劇，環保工作日益成為政府日常工作的重要部分。隨著生態環境問題越來越需要整體性考慮，生態環境保護職責分散交叉、所有者與監管者職責不清問題越來越突出，則實施生態環境統一監管，增強生態環境監管執法的統一性、權威性、有效性就進入了改革議程， 2018年生態環境部成立，統一行使生態環境監管，重點強化生態環境制度制定、監測評估、監督執法和督察問責。為了解決現行以塊為主的地方環保管理體制存在的難以落實對地方政府及其相關部門的監督責任、地方保護主義對環境監測監察執法的干預等突出問題，省以下環保機構監測監察執法垂直管理改革啟動并逐步推進。長江、黃河、淮河、海河、珠江、松遼、太湖七大流域生態環境監督管理局設立，主責流域生態環境監管和行政執法相關工作。
符合國情的生態環境目標責任制。中國在通過行政性管制政策來推進落實黨委政府和企業的環境責任方面開展了許多創新性探索。從20世紀80年代以來，逐步探索出一條中國特色的環境保護目標責任體系和問責機制，1989年的《環境保護法》就確立了地方各級人民政府對轄區環境質量負責制。“十一五”開始實施主要污染物減排目標責任考核，“十二五”增加了主要污染物減排指標，減排目標責任體系注重約束性指標完成情況，開始關注政府相關部門常態化的環境保護分工機制； “十三五”期間，環境目標考核從強調主要污染物總量減排調整到以環境質量為核心，特別是污染防治攻堅戰和藍天保衛戰的考核體系得到了進一步加強。2016年以后，引入了生態文明建設綜合評價考核和中央環保督察制度，通過建立領導干部生態環境損害終身追責制度和生態環境保護督察制度來落實“黨政同責、一崗雙責”。在企業生態環境責任方面，推動從以環境影響評價為主向環境影響評價、排污許可、企業環境信息公開、生態環境損害賠償共抓轉變，正在建立以排污許可證為核心的固定污染源監管制度。
生態環境市場經濟政策體系。環境經濟政策在我國環境政策體系中的地位總體上呈上升發展趨勢。我國環境政策改革創新的歷史進程就是由過去單一命令控制型環境政策向多種環境政策手段綜合并用轉變的過程，在環境保護工作中越來越廣泛地運用環境經濟政策，手段越來越多、調控范圍也從生產環節到整個經濟過程，作用方式也從過去的懲罰性為主向懲罰和激勵雙向調控轉變。目前已經形成了環保投資、環境稅費價格、生態補償、排污權交易、綠色金融等政策在內的政策體系，在籌集環保資金、激勵企業環境行為、提供環保動力方面發揮了重要作用。國家環境污染治理投資總體呈現增加趨勢，已經建立綠色稅制，環境稅費改革基本完成，資源稅、消費稅等環境相關稅收也在適應生態文明建設要求進行調整；綠色金融成為推動生態文明建設和生態環境保護工作的重要力量，我國成為全球綠色金融的積極倡議者，目前已經構建形成綠色金融體系，全國20多個省份開展環境污染責任保險試點。積極創新探索運用市場機制與模式，財政部、住房城鄉建設部等相關部門積極推進在污水、垃圾處理領域探索實施PPP、環境污染第三方治理，大范圍探索排污交易試點，反映了我國政府對利用市場機制推進污染治理的強烈意愿。生態補償制度不斷完善，補償范圍基本覆蓋重點生態功能區與流域、大氣、森林、草原、海洋等重點領域，初步形成了多元化生態補償格局。
多元有效的生態環境治理格局。過去70年的環保發展史也是一個不斷強化治理主體責任、保護相關環境權益、推進環境共同治理的過程。實現了從初始的政府直控型治理轉向社會制衡型治理、從單維治理到多元共治的根本轉變，充分發揮各個治理主體的功能，逐步形成了黨委領導、政府主導、市場推動、企業實施、社會組織和公眾共同參與的環境治理體系。從注重對公眾環境實體權益的保障向同時重視公眾的環境程序權益方向發展，逐步形成了以政府治理為主導、社會各方積極參與的治理模式。政府通過多渠道、多方式公開環境信息，各級政府的網絡信息平臺成為公眾參與的重要平臺，政府環境信息公開成為社會各方參與和監督政府環境行為的重要手段。基本建立了企業環境信息公開制度建設，特別是上市公司環境信息公開，通過給社會各方提供便利渠道來發揮社會公眾的監督功能。民間環保團體在環境教育、倡議和利益表達上逐步發揮的作用日益凸顯。全國人大常委會通過對環境法律實施執法檢查，發揮了重要的監督作用，環境司法制度在不斷加強。