中國網/中國發展門戶網訊?2019?年末中國城鎮化率為?60.60%，中國已經進入以城市型社會為主體的城市治理時代，城市管理的重要性日益凸顯。城鎮化是中國經濟社會與改革取得關鍵性突破的主要載體。中國經濟增長的潛力在結構調整上，而結構調整的出路在于跨地區要素的再配置，中國經濟的未來是空間重構。行政區劃作為一種空間治理的手段，是影響區域發展格局的重要因素，行政區級別變動與管轄范圍變動對區域發展格局產生直接影響。

行政區劃設置作為上層建筑，也是由經濟基礎決定的。隨著社會經濟和城鎮化的持續快速發展，必須同步推進行政區劃調整，這有助于該地區整合要素資源，優化行政管理幅度，拉動地方經濟發展。作為國家權力的空間配置方式，城市行政區劃調整的本質永遠都是政治的決策與權力的重置。因此，行政區劃作為一種行政資源優化配置的手段，其撤并整合與優化重組，深刻影響著空間治理體系的運行框架與成效（圖?1）。本文在分析行政區劃在空間治理和區域協調發展中的作用的基礎上，提出中國“十四五”期間行政區劃設置和改革的路徑與方向，支撐中國的空間治理和區域格局優化重組。

新時期行政區劃的現實需求與理論方法變革

2019?年?11?月，十九屆四中全會的《決定》提出“優化行政區劃設置，提高中心城市和城市群綜合承載與資源優化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系”。這是新時代一項戰略部署，是高度重視行政區劃優化配置能力的體現。積極應對由于經濟全球化導致的生產體系扁平化和生產空間碎片化，需要進一步加強中心城市和城市群的空間整合與跨區域公共事務治理力度，充分運用行政區劃手段推進區域空間優化重組，更深層次地激發經濟活力。從現實需求看，優化行政區劃設置是降低城鎮化體制成本和推動城市高質量發展的空間基礎。制度改革是城鄉中國向城市中國成功轉型的關鍵。行政區劃調整和改革為各城市的空間整合與協同發展提供了基礎支撐。從發展理念看，行政區劃成為推動區域空間整合與協同發展的重要資源。“行政區劃本身也是一種重要資源”的論述，是習近平總書記治國理政新理念的重要組成部分。通過行政區劃調整，把行政資源合理分配到各級行政區，實現生產要素優化配置和空間資源的優化重組。從功能變化看，行政區劃在不同時期的功能發生變化（圖?2），新時期將承擔空間治理和資源配置的重要功能。十九屆四中全會進一步強調了行政區劃設置的資源配置作用。也就是說，行政區劃調整成為提高空間治理能力和治理效率的重要抓手。

基于此，要破解行政區劃對于區域協調發展的約束和限制，必須推進全方位、多層次的行政區劃調整，優化城市布局，推進高質量發展。因此，在“十四五”期間，貫徹落實“行政區劃本身也是一種資源”的新理念，支撐中心城市的結構優化，促進城市群的空間布局和優化重組；通過行政區劃手段，提升中心城市和城市群的綜合承載和資源優化配置能力。

行政區劃優化設置在新時期空間治理和高質量 發展中的作用

優化區域城鎮體系，完善城市空間布局

長期以來，我國的行政區劃主要發揮分級分區行政管理的作用。隨著工業化和城鎮化的不斷推進，新時期行政區劃在城市設置方面的作用越來越明顯。無論是設立地級市，還是縣級市，甚至是建制鎮，都對優化區域城鎮體系發揮直接的支撐作用。中國城市型政區設置與改革納入了國家全面深化改革的重要內容之一，給城市型政區的研究帶來了新的挑戰。特別是近年來新型城鎮化規劃的全面推進和中央城市工作會議的召開，設市審批逐步向中西部地區轉移，不斷完善城市空間布局。特別是邊境城市、兵團城市、口岸城市的設立步伐加快，對于中國擴大對外開放，優化沿邊城市布局，作出了重大貢獻。

促進城市內部整合重組，優化空間結構

行政區劃設置決定了行政管理單元的大小，同樣也決定著行政管理單元的拆分和合并。通過行政區劃調整，可以實現對過小的鄉鎮、街道乃至市轄區的撤并，或者對過大的行政單元進行拆分，確定合適的管轄幅度與管轄規模，從而推進城市內部空間結構的優化重組。例如，北京市東城區和崇文區的合并，四川省廣安市從廣安區中析置前鋒區，都是空間結構的優化重組。

增強空間治理能力，提高空間治理效率

行政區劃設置關系國家的長治久安和社會穩定。通過在邊疆地區設市或設立行政區，不僅可以彰顯國家主權，也可以增強對該地區的空間管控與有序開發。同時，根據社會經濟發展的需要有序推進撤縣設市、撤縣（縣級市）設區，都是增強空間治理能力，提高規劃建設和管理水平的重要舉措。而鄉鎮合并和市轄區的整合，對于精簡機構，提高空間治理效率具有非常重要的支撐作用。

加快區域開發進程，調節空間發展秩序

行政區劃設置特別是行政級別升格可以影響區域發展的決策及發展重點，同時也影響不同政區統籌支配和獲取各種資源的能力。例如，直轄市在國家社會經濟發展中的地位更加重要，能夠獲取更多的國家資源。因此，在一些地區設立直轄市，可以加快這個區域的開發進程——重慶直轄市的設立就是很好的例子。另一方面，設區的市政府在推進撤縣（縣級市）設區過程中，被選擇的周邊縣市改區后將加快開發建設步伐，而沒有變動的縣市，盡管區位條件和發展基礎基本一致，發展速度可能就要慢一些，空間開發的進程也會慢。也就是說，哪里改設了市轄區，哪里就可能成為市政府新的發展重點，在區域開發過程中處于優先的位置。

增強區域發展活力，促進區域均衡發展

行政區劃設置可以充分發揮區域發展杠桿的調節作用，加快某些落后地區的發展步伐，從而促進區域協同發展、均衡發展。例如，雄安新區的設立，將極大地盤活雄縣、容城縣和安新縣的發展活力。隨著大項目的進駐、大型國企的進駐和高端人才的引進，將激發該區域發展潛能，培育其成為京津冀地區新的增長極，同時對于縮小河北與北京、天津的發展差距，促進區域均衡發展方面發揮重要作用。

強化區域分工協作，促進區域空間整合

由于“行政區經濟”現象的存在，不同行政區之間的重復建設和惡性競爭普遍存在，而行政隸屬關系的變更對于區域競爭和分工協作產生直接影響。例如，山東省萊蕪市作為一個獨立的地級市時，其和濟南市的競爭大于合作。其中，萊鋼和濟鋼會出現鋼鐵資源的爭奪、人才的爭奪，以及市場的爭奪等問題；但是，（2019?年?1?月）把萊蕪市并入濟南市后，就實現了濟南市對鋼鐵企業的統籌考慮和安排，優勢互補，分工合作，更好地做大做強鋼鐵企業。同樣，也將區域開發的中心向萊蕪市方向轉移。四川省簡陽市原來歸資陽市管轄，后劃歸成都市后，就加強了成都市對簡陽市的扶持和開發步伐。特別是成都第二機場和航空物流園區的建設，極大地帶動簡陽市的發展步伐，從而促進區域空間的整合，重塑區域空間發展格局。總體來看，行政區劃可以通過市轄區的撤并與拆分、縣市設置、隸屬關系變更等方式，促進區域空間優化重組，從而不斷完善空間治理體系（圖?3）。

 “十四五”時期行政區劃優化設置的總體思路

創新城市群行政管理體制，提升行政管理效率和發展活力

努力改變城市群地區產業分工不明確、區域性交通等基礎設施一體化銜接不順暢、生態環境保護一體化治理不到位等方面的問題，探索構建大都市區的行政管理體制。城市群地區可以嘗試打破地區分割和阻礙產品和要素自由流動的行政壁壘，實行垂直管理與分塊管理相結合的模式。具體而言：探索建立城市群專屬管理區行政體制。必須明確分塊管理和垂直管理的領域、職能和權限，并建立環境、交通、水資源、教育、招商引資等專區作為相應的垂直管理機構，統籌協調城市群內的各方利益和重大戰略決策的制定。構建和完善城市群行政管理的體制機制。包括區域規劃體制、利益分配體制、協調機制、財稅體制改革和監督檢查機制，以及公眾參與機制。選擇長三角為試點，在環境保護、水資源管理和基礎設施建設方面，編制區域一體的規劃；各地市編制規劃實施方案，通過“一張規劃，一本藍圖”，全區域推進產業重組、促進優勢共享，利益共沾；建立開放而有活力的區域大市場，實現跨區域的協調和均衡發展。設立城市群區域專項發展基金，積極探索經濟強鎮設市，完善區域城鎮體系。

因地制宜推進各級中心城市建設步伐，提高中心城市綜合承載和資源優化配置能力

積極培育全球中心城市。適應經濟全球化和全球經濟一體化的發展需要，高度重視全球中心城市在全球資源要素流動的通道和樞紐角色的作用，優化整合北京、廣州行政區劃設置，適度擴大上海、深圳等全球中心城市的行政管轄范圍。做大做強國家級中心城市。積極支持成都、武漢、鄭州、西安、南京等城市擴大行政管轄范圍，賦予國家中心城市更多的事權和財權，增強國家中心城市自主配置資源的能力；以國家中心城市為載體構建大都市圈，培育城市群發展極核，推動國家級城市群發展壯大。謀劃確立雄安新區副省級的行政建制，優化其內部行政區劃設置。大力支持區域性中心城市建設。圍繞京津冀協同發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、長江經濟帶、黃河流域生態保護和高質量發展等重大國家戰略，強化行政區劃保障支撐。支持國家戰略區的省會城市、經濟實力強市等區域性中心城市撤縣（縣級市）設區與管理幅度調整，促進城市行政區劃內部結構優化促進市轄區人口和管轄面積均衡。穩步發展地區性中心城市。以城區人口?50?萬以上的地級市為重點，有序推進地區性中心城市市轄區擴容和優化重組，繼續加大力度解決一些地級市的“一市一區”、市轄區面積過小的問題。適時、穩妥在中西部地區增設地級市，促進中部地區發揮優勢加快崛起、西部大開發新格局加快形成。優化行政管轄幅度，一些人口面積過大的地級市或管理縣級政區過多的地級市，可以考慮分設一個地級市；處于幾個地級市交界，區位條件優越、經濟發達、發展潛力巨大的縣級市，可以整合周邊行政區，升格培育為地級市。

優化縣級行政區設置與布局，激發地方發展活力

推進市轄區的優化重組，平衡市轄區規模和管理幅度。有序推進市轄區規模結構調整，通過市轄區優化調整，促進人口和資源配置的優化重構，增強新設市轄區的人口吸納能力和承載能力，平衡新城區和老城區的人口規模和管理幅度，緩解老城區的資源環境壓力。推進小縣合并，促進區域空間整合。針對山西省、河北省等省份存在縣級行政區數量多、規模小的問題，積極穩妥、科學合理地有序推進小縣撤并，對人口規模低于?15?萬人、面積小于?500?平方公里的小縣進行合并，減少行政資源浪費，優化生產要素合理配置。優化縣級市空間布局，適當向邊境地區、少數民族地區、傳統農區傾斜。增設邊疆中心城市、兵團城市，推動穩邊固疆，打造邊境開放經濟帶。加快完成自治州駐地設市步伐。穩步推進少數民族自治縣的撤縣設市工作，將民族自治下沉到鄉鎮，促進形成安定團結、各民族融合發展的局面。積極融入國家“一帶一路”倡議，重點培育邊境中心城市。關注傳統農區的行政區劃設置，在促進地級市擴容提質的基礎上，選擇經濟實力較強、區位條件較好的縣培育為區域副中心城市，帶動傳統農區就地城鎮化。

推進扁平化管理，形成高效率組織體系

設立直轄市，縮小大省管轄幅度，推進扁平化管理。配合“一帶一路”倡議和城市群發展戰略，支持深圳、青島、大連、喀什升格為直轄市，充分發揮優勢地區增長極、穩疆固邊、帶動區域發展的作用。深入推進省直管縣和擴權強縣改革，引導公共資源配置向縣域傾斜。選擇經濟基礎較好、特色城鎮化發展較好的縣級市率先實現省直管，激發縣級市的發展活力，降低行政成本，提高行政速度和效率。在有條件的地方進行省直管縣試點。首先可以考慮財政的直管，再逐步擴大對人事任命和各項經濟社會權限的直管。謀劃建立市縣分等制度，提高行政資源優化配置能力。通過市縣分等，科學界定不同等級市縣政府的職能、機構編制、行政權限和財政轉移支付額度，是國家高效治理的必然要求，也是提高行政資源優化配置能力的前置舉措。推進基層行政區劃設置優化，推進城市扁平化治理和精細化管理。推進城鎮化地區的鄉鎮改設為街道，實現兩級政府、三級管理，提高管理效率，優化基層服務。理順行政管理體制，增強縣城的聚集和規模效應，全面開展縣政府駐地鎮改設街道工作。積極穩妥地推進撤鄉設鎮和鄉鎮合并工作，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

 “十四五”時期行政區劃設置與空間治理協同聯動的對策與建議

將行政區劃調整納入各地“十四五”規劃，加強頂層設計

習近平總書記?2019?年底在《求是》發文指出，要推動形成優勢互補、高質量發展的區域經濟布局有?4?個方面要求，分別是“尊重客觀規律”“發揮比較優勢”“完善空間治理”“保障民生底線”。因此，完善空間治理、優化空間布局成為新時期的重要任務，而行政區劃調整是優化空間布局，增強空間治理能力的基礎支撐。因此，在“十四五”期間，貫徹落實《行政區劃管理條例》的部署和要求，“加強頂層規劃”，“將行政區劃工作納入國民經濟和社會發展規劃，將行政區劃的管理工作經費納入預算”。各地市按照社會經濟發展和城市發展的需要，將未來?5?年內的行政區劃調整需求寫入“十四五”規劃，指導當地的行政區劃調整工作有序推進。

加強行政區劃調整與國土空間規劃的協同推進力度

行政區劃設置是國土空間開發和空間治理的基礎支撐，而國土空間規劃是新時期國土空間開發布局和規劃建設的總體部署，是實現“一張藍圖”的重要抓手。因此，應該高度重視行政區劃調整和國土空間規劃的協同互動機制。一方面，根據國土空間規劃的內容和成果要求，將中心城區周邊納入“城市開發邊界”的縣（縣級市）啟動行政區劃調整的工作，盡快實現撤縣（縣級市）設區，融入中心城區一體化發展。另一方面，在實施撤縣（縣級市）設區等行政區劃調整后，中心城區的空間范圍發生了變化，國土空間規劃也要根據新的行政管轄范圍進行修訂和完善，確定新調整區域的功能定位、發展目標與空間布局。

以提高空間治理效率為導向，穩妥有序推進行政區劃調整

行政管理層級和管轄幅度是影響空間治理效率的重要因素。黨的十九屆四中全會也明確提出“實行扁平化管理，形成高效率組織體系”，這為新時期優化政府組織結構提出了新要求。因此，應該充分發揮行政區劃調整對空間治理效率的重要調控作用，適當拆分部分行政管轄面積較大的政區，合并行政管轄面積較小的政區，促進同一級政區行政管轄幅度的適度均衡，實現行政管轄幅度與機構編制數量相匹配，激發地方發展活力，提高空間治理效率。另外，根據各設區市社會經濟發展的需要，改變“城市+市轄區+鄉鎮街道”的三級制管理體制，在部分地區試點“城市+市轄區+大社區”或“城市+鄉鎮街道”兩級制的管理體制，推進扁平化管理，提高行政管理效率。

行政區劃調整要因地制宜，有所側重，向城市群和國家重點戰略地區傾斜

行政級別、行政權力與發展資源直接掛鉤的情況下，要素和政策通過市場機制和城市等級?2?條通道向地級城市集聚和傾斜，其結果導致地級城市與縣鎮發展失去平衡。因此，行政區劃調整審批政策要有所傾斜，因地制宜。在新時期推進國家治理體系和治理能力現代化過程中，一方面應該加大行政區劃調整對城市群的支撐作用，不斷提升城市群的綜合承載能力和資源優化配置能力；另一方面應該綜合運用行政區劃調整手段，將行政區劃調整與國家重大區域發展戰略相結合，將行政區劃調整的重點往京津冀協同發展、長三角城市群一體化、粵港澳大灣區建設、雄安新區建設、長江經濟帶發展、黃河流域生態保護和高質量發展傾斜，有效支撐各項國家發展戰略的實施。做好行政區劃的頂層規劃和統籌安排，因地制宜地推進中國各城市群和重點區域的行政區劃調整，不斷優化中國區域發展格局，推進高質量發展。

未來展望

行政區劃調整對于優化區域發展格局、完善城市內部結構、提高空間治理效率、促進區域優化重組起到重要支撐作用?！笆奈濉逼陂g，要深入貫徹落實“行政區劃本身也是一種重要資源”的新理念，將行政區劃調整作為優化城市空間布局，促進區域統籌和優勢整合，使其成為提高空間治理能力和治理效率的重要抓手?！笆奈濉睍r期優化行政區劃設置，要凝練區域優化布局的總體思路，全面推進行政區劃的調整與改革力度。 創新城市群行政管理體制，提升行政管理效率和發展活力； 要因地制宜、有序地推進各級中心城市建設，促進中心城市擴容提質，提升能級，充分發揮輻射帶動作用； 要促進城市型政區設置和區域重組，優化城市群城鎮體系結構和空間布局； 進一步推進行政管理體制配套改革，推進縣市分等改革和小縣合并改革，建立縣市等級相匹配的編制配置制度和財政分配制度。

推進國家治理體系和治理能力現代化是黨的十九大確立的發展目標，而行政區劃設置是我國治理體系建設的基礎支撐和重要抓手之一。在新的時代背景下，行政區劃的作用和功能已遠遠超出劃分行政管理單元本身，成為空間治理、結構優化、區域優化重組的重要手段。在全面深化改革的新時期，在今后的空間治理和研究中： 應該高度重視行政區劃調整對空間治理體系建設的重要作用，加強相關的理論和實踐研究。 進一步反思我國的城市發展規模、空間結構、城市等級等方面存在的突出問題，綜合運用行政層級變動、行政等級提升、市轄區結構調整、增設市轄區、撤縣設市、政區的拆分與合并等方式，優化各級城市的行政區劃設置。 進一步分析和論證增設直轄市的必要性與可行性，如何縮小省級政區管轄幅度也是可以進一步深入探討的重要課題，從而為我國省級政區空間治理能力的提升貢獻力量。通過優化行政區劃設置和行政資源配置，不斷提升國土空間治理效率，形成城市發展與行政區劃改革相契合、城市布局與區劃結構相適應、行政等級與編制資源相匹配、城市體系與行政資源配置相協調的國家行政區劃治理體系。（作者：王開泳、陳 田，中國科學院地理科學與資源研究所?！吨袊茖W院院刊》供稿 ）

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