中國網(wǎng)/中國發(fā)展門戶網(wǎng)訊  氣候變暖已對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通、海岸帶甚至國家安全等多個方面帶來負(fù)面影響。因此，與氣候變暖密切相關(guān)的碳中和概念應(yīng)運(yùn)而生。碳中和是指人類活動造成的二氧化碳（CO2）排放量與全球人為 CO2 吸收量在一定時期內(nèi)達(dá)到平衡。自20 世紀(jì)中期以來，有研究表明人類活動可能是全球氣候變暖的主要驅(qū)動因素，其可能性在95% 以上。由此可見，實(shí)現(xiàn)碳中和是人類應(yīng)對生存危機(jī)必經(jīng)的過程。截至2021 年1 月，全球已有約130 個國家提出碳中和目標(biāo)。全球范圍碳中和共識的形成，標(biāo)志著傳統(tǒng)工業(yè)時代的落幕和一個新時代的發(fā)展開啟。碳中和不僅是能源結(jié)構(gòu)的重塑，還是人類發(fā)展范式的再定義，以及生產(chǎn)生活方式的“自我革命”。因此，不僅人類未來的自然環(huán)境和社會狀態(tài)將受到碳中和的影響，全球各經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)、政治和軍事實(shí)力也將不可避免地受到碳約束的影響。

歐盟是全球溫室氣體排放最多的經(jīng)濟(jì)體之一，其歷史累積溫室氣體排放量約占世界總量的25%，但其是《巴黎協(xié)定》的堅定維護(hù)者和履約者，更是全球率先提出碳中和計劃的經(jīng)濟(jì)體之一。歐盟已經(jīng)構(gòu)建了較完善的碳中和政策框架，具有很好的借鑒意義。自2020 年9 月中國提出“力爭于2030 年實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰，努力爭取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和”目標(biāo)以來，中國政府正在積極探索構(gòu)建碳中和政策體系。鑒于此，本文將全面梳理歐盟的碳中和政策體系，以期為國內(nèi)相關(guān)機(jī)構(gòu)構(gòu)建中國碳中和政策體系提供參考，保障我國在未來全球地緣政治格局中占據(jù)有利地位，推動中國經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)在未來全球經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中享受先發(fā)優(yōu)勢。 

歐盟碳中和的主要政策框架與政策目標(biāo)

歐盟構(gòu)建的碳中和政策框架包括部署了重點(diǎn)鮮明的關(guān)鍵行業(yè)減排措施，配套布局了科技研發(fā)項目，采取了多樣化的財政與金融保障措施等（表1）。例如，2018 年11 月，歐盟委員會首次提出了2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和的歐洲愿景；2019 年3 月與12 月，歐洲議會與歐洲理事會相繼批準(zhǔn)了該愿景的提案；為了實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)，2019 年12 月，歐盟委員會發(fā)布了《歐洲綠色協(xié)議》，提出了歐洲邁向碳中和的7 大轉(zhuǎn)型路徑；2020 年3 月，歐盟委員會通過了《歐洲氣候法》提案，旨在從法律層面確保歐洲到2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和；2021 年7 月，歐盟委員會發(fā)布了“減碳55”（Fit for 55）一攬子計劃，并通過了9 條提案。

在《歐洲氣候法》、“減碳55”一攬子計劃和《歐洲綠色協(xié)議》框架下，歐盟主要從7 個方面構(gòu)建并完善著其碳中和政策框架：將2030 年溫室氣體減排目標(biāo)從50%—55% 提高到60%；修訂氣候相關(guān)政策法規(guī)；基于《歐洲綠色協(xié)議》與行業(yè)戰(zhàn)略，統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)歐盟委員會的所有政策與新舉措；構(gòu)建數(shù)字化的智能管理體系；完善歐盟碳排放交易體系；構(gòu)建公正的轉(zhuǎn)型機(jī)制；對歐盟的綠色預(yù)算進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理。 

歐盟關(guān)鍵行業(yè)減排措施

歐盟《2030 年氣候目標(biāo)計劃》顯示，能源行業(yè)是歐盟未來有望實(shí)現(xiàn)減排突破的行業(yè)，工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和林業(yè)是未來相對有潛力實(shí)現(xiàn)減排突破的行業(yè)。因此，本研究將重點(diǎn)針對能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)和林業(yè)梳理歐盟采取的減排措施。

能源行業(yè)。能源系統(tǒng)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)脫碳的關(guān)鍵驅(qū)動力，歐盟《推動氣候中性經(jīng)濟(jì)：歐盟能源系統(tǒng)一體化戰(zhàn)略》概述了能源系統(tǒng)脫碳的關(guān)鍵行動，并確定關(guān)鍵行動的六大支柱：構(gòu)建“能效第一”、更加注重循環(huán)再利用的能源系統(tǒng)；基于可再生能源，構(gòu)建電力系統(tǒng)，加速能源電氣化；將可再生能源和低碳燃料推廣應(yīng)用到難以脫碳的行業(yè)；提高能源市場的兼容性；構(gòu)建一體化的能源基礎(chǔ)設(shè)施；構(gòu)建創(chuàng)新型能源數(shù)字化系統(tǒng)。

工業(yè)。歐洲工業(yè)在許多領(lǐng)域都處于全球前列，為了保持其領(lǐng)先地位，歐盟發(fā)布的《我們對人人共享清潔地球的愿景：工業(yè)轉(zhuǎn)型》從6 個方面描繪了歐盟的工業(yè)轉(zhuǎn)型愿景：采取氣候變化行動，提高能源效率；到2050 年大幅降低能源進(jìn)口依存度；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型享受先發(fā)優(yōu)勢；持續(xù)提高可再生能源占比；強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；將技術(shù)創(chuàng)新聚焦于電遷移。

交通運(yùn)輸業(yè)。交通運(yùn)輸業(yè)的溫室氣體排放量占?xì)W盟溫室氣體排放總量的1/4，并且仍在增長?！犊沙掷m(xù)交通 ·歐洲綠色協(xié)議》制定了到2050 年將交通運(yùn)輸業(yè)溫室氣體排放量減少90% 的目標(biāo)，并提出了以下主要措施：交通管理系統(tǒng)數(shù)字化，提高交通運(yùn)輸業(yè)的能源效率；減少或取消航空業(yè)和化石燃料的補(bǔ)貼，將環(huán)境影響納入價格體系；建設(shè)100 萬座（目前14 萬座）公共充電站和加油站，完善可持續(xù)的燃料供應(yīng)體系。

林業(yè)。歐盟森林覆蓋率高達(dá)43.52%，森林有望在推動2050 年歐洲實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)過程中發(fā)揮重要作用。2021 年7 月16 日，歐盟委員會發(fā)布的《歐盟2030 年森林新戰(zhàn)略》提出了以下4 項主要措施：保護(hù)與恢復(fù)原始森林，提出到2030 年再種植30 億棵樹的目標(biāo)；發(fā)展基于森林的生態(tài)旅游業(yè)，延長木制品的使用壽命，提高森林的生態(tài)效益、社會效益和經(jīng)濟(jì)效益；鼓勵人民更好地了解森林；制定協(xié)調(diào)一致的森林治理框架。 

歐盟碳中和科技創(chuàng)新研發(fā)保障措施

歐盟委員會發(fā)布的《歐洲可持續(xù)投資計劃》顯示，2021—2030 年，歐盟將調(diào)動至少1 萬億歐元資金支持《歐洲綠色協(xié)議》。歐盟將通過協(xié)調(diào)“創(chuàng)新基金”“地平線計劃”等大型科學(xué)計劃，支持以下重點(diǎn)行業(yè)的低碳科技研發(fā)與示范，旨在到2050 年實(shí)現(xiàn)碳中和目標(biāo)。

清潔能源、安全轉(zhuǎn)型關(guān)鍵創(chuàng)新技術(shù)?？稍偕茉窗l(fā)電技術(shù)。下一代風(fēng)力渦輪機(jī)、太陽能發(fā)電、增強(qiáng)型地?zé)崮?、近岸振蕩波浪涌轉(zhuǎn)換器裝置、先進(jìn)生物燃料、潮汐能和波浪能技術(shù)、海上浮動式可再生能源發(fā)電設(shè)備與大規(guī)模集成系統(tǒng)。能源存儲技術(shù)。超快速充電基礎(chǔ)設(shè)施、鋰離子或新型化學(xué)電池技術(shù)、有機(jī)太陽能電池、儲熱技術(shù)、抽熱蓄電技術(shù)。電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與輸電技術(shù)。大型海上高壓直流電網(wǎng)技術(shù)、設(shè)備間/陣列間動態(tài)電纜與海上變電站連接設(shè)施、港口能量管理系統(tǒng)和充電設(shè)施。氫能技術(shù)。清潔氫終端部件、100 兆瓦電解槽技術(shù)。智能化管理與服務(wù)技術(shù)。區(qū)塊鏈技術(shù)、人工智能技術(shù)、創(chuàng)新型數(shù)字化能源系統(tǒng)。

工業(yè)轉(zhuǎn)型關(guān)鍵創(chuàng)新技術(shù)。焦炭和精煉石油產(chǎn)品生產(chǎn)——低碳輪胎生產(chǎn)技術(shù)、替代原料研發(fā)；黑色金屬生產(chǎn)——基于低碳?xì)涞闹苯舆€原技術(shù)、電爐煉鋼、爐頂煤氣回收；有色金屬生產(chǎn)——低排放電解、惰性陽極/濕排水陰極、磁性鋼坯加熱、余熱回收；水泥和混凝土制品制造——低碳水泥、混凝土成分優(yōu)化；石灰和石膏產(chǎn)品生產(chǎn)——提高 CO2濃度、富氧工藝；玻璃及其產(chǎn)品制造——電爐、富氧燃燒、低碳?xì)涞忍娲剂希火ね廉a(chǎn)品和耐火材料制造——低碳產(chǎn)品設(shè)計、電爐和烘干機(jī)；造紙及紙產(chǎn)品生產(chǎn)——新型干燥技術(shù)、纖維材料起泡、酶預(yù)處理、熱回收、木質(zhì)素電化學(xué)解聚；化學(xué)品和化學(xué)產(chǎn)品生產(chǎn)——低碳原材料研發(fā)與替代、可再生能源電力、工藝電氣化；碳捕集、封存與利用（CCUS）技術(shù)。

高能效建筑關(guān)鍵技術(shù)?？稍偕茉瓷鐓^(qū)的可擴(kuò)展性設(shè)計；從設(shè)計到施工的工作流程監(jiān)控；適應(yīng)當(dāng)?shù)丨h(huán)境和氣候的高能效建筑設(shè)計；波動性可再生能源發(fā)電與服務(wù)性基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)組合；可再生能源供暖和制冷解決方案；基于數(shù)字技術(shù)的建筑物與設(shè)備安全節(jié)能智慧運(yùn)行系統(tǒng)；公民低碳習(xí)慣培養(yǎng)；建筑物和高壓交流電技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的研究與發(fā)布。

智慧交通關(guān)鍵技術(shù)。電動汽車關(guān)鍵零部件研發(fā)；自動化和智能化的交通管理系統(tǒng)開發(fā)； 綠色機(jī)場、海洋，以及內(nèi)陸綠色港口大規(guī)模技術(shù)解決方案研究與示范等。 

歐盟碳中和財政與金融保障措施

歐盟已將氣候變化相關(guān)支出納入主要預(yù)算

面向現(xiàn)代清潔經(jīng)濟(jì)與公平社會，歐盟《多年期財政框架（2021—2027 年）》《歐洲可持續(xù)投資計劃》等主要提出了7 項財政與金融轉(zhuǎn)型舉措：2021—2027 年歐洲凝聚基金和歐洲區(qū)域發(fā)展基金將至少籌集1?080 億歐元，支持可再生能源和低碳燃料生產(chǎn)與消費(fèi)綜合示范、碳中和產(chǎn)業(yè)集群旗艦項目融資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、電動汽車關(guān)鍵部件研發(fā)。在歐洲投資計劃下，歐洲投資銀行將開發(fā)一種面向建筑高效節(jié)能運(yùn)行的金融工具，將歐盟贈款作為擔(dān)保，吸引100 億歐元融資，提高建筑物的能源效率，使320 萬家庭擺脫能源貧困?！斑B接歐洲設(shè)施計劃”將至少60% 的預(yù)算用于支持交通、能源和數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。制定“對外投資計劃”，利用歐盟預(yù)算的41 億歐元，吸引多達(dá)440 億歐元的額外投資。在該計劃的5 個投資窗口中，有3 個將直接面向碳中和目標(biāo)。針對煤炭和碳密集地區(qū)，歐盟將采取結(jié)構(gòu)性支持行動。與2014—2020 年相比，“LIFE 計劃”將增加72% 的資金支出（達(dá)到54 億歐元），且超過60% 的新增資金將用于實(shí)現(xiàn)氣候目標(biāo)?！豆餐r(nóng)業(yè)政策》和“地平線計劃”分別計劃將至少40% 和35% 的預(yù)算用于支持《歐洲綠色協(xié)議》的優(yōu)先事項。

歐盟碳排放交易體系與碳價機(jī)制助力公平轉(zhuǎn)型

在全球溫室氣體減排實(shí)踐中，歐盟碳排放交易體系與碳價機(jī)制被認(rèn)為是最有效的市場經(jīng)濟(jì)手段。在運(yùn)行初期，歐盟碳排放交易體系的免費(fèi)碳額度分配采用歷史法，對行業(yè)碳排放的約束力較小；其暴露出的問題是碳價失靈，以及歐盟碳排放交易體系效率低下。市場穩(wěn)定儲備機(jī)制提高了歐盟碳排放交易體系的有效性，也催生了產(chǎn)業(yè)約束問題。時至今日，雖然歐盟碳排放交易體系已歷經(jīng)3 個階段的完善，但仍存在問題。2018 年2 月，歐盟批準(zhǔn)了歐盟碳排放交易體系第4 階段（2021—2030 年）的改革方案。預(yù)計到2030 年，歐盟碳排放交易體系中免費(fèi)碳配額總量將相較2005 年（歐盟碳排放交易體系運(yùn)行初始年）減少43%，并且歐盟碳排放交易體系也將擴(kuò)展到新的行業(yè)。

歐盟碳排放交易體系第4 階段的主要改革措施包括：2019—2023 年，市場穩(wěn)定儲備機(jī)制每年將減少24% 的超配額排放；從2021 年起，碳配額總量的年均遞減速率將從1.74% 提高到2.2%；定期根據(jù)技術(shù)進(jìn)步，更新免費(fèi)碳配額的總量；激勵行業(yè)創(chuàng)新；確保能源價格可負(fù)擔(dān)；歐盟碳排放交易體系中2% 的儲備資金將用于解決低收入成員國（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低于歐盟平均水平的60%）的額外投資需求；對于歐盟碳排放交易體系中成員國拍賣的碳配額，其中?10% 將分配給人均國內(nèi)生產(chǎn)總值低于歐盟平均值90% 的國家，其余將根據(jù)核實(shí)的排放量在所有成員國之間進(jìn)行分配；通過碳邊界調(diào)整機(jī)制、市場穩(wěn)定儲備機(jī)制，將歐盟碳排放交易體系擴(kuò)展到海事部門，并為建筑業(yè)和交通運(yùn)輸業(yè)構(gòu)建新的 ETS，以實(shí)現(xiàn)到2030 年歐盟碳排放交易體系覆蓋行業(yè)的排放量比2005 年減少61% 的目標(biāo)；對歐盟碳排放交易體系以外的航班使用國際航空碳抵消與減排機(jī)制。

日趨完善的低碳轉(zhuǎn)型財政體系

《人人享有清潔的地球：歐洲實(shí)現(xiàn)繁榮、現(xiàn)代化、具有競爭力和氣候中立的經(jīng)濟(jì)體的長期戰(zhàn)略愿景》和《推動氣候中性經(jīng)濟(jì)：歐盟能源系統(tǒng)一體化戰(zhàn)略》提議，修訂《能源稅指令》，逐步取消直接化石燃料補(bǔ)貼，并調(diào)整交通運(yùn)輸行業(yè)的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使能源、電力、氫生產(chǎn)、氫儲存稅收與歐盟環(huán)境和氣候政策保持一致，以避免雙重征稅。 

歐盟碳中和政策體系的主要特點(diǎn)

歐盟在碳中和方面的探索一直處于世界前列。目前，歐盟碳中和政策體系已經(jīng)相對完善，其主要特點(diǎn)有如下6 點(diǎn)。

較完善的政策框架。歐盟以提出目標(biāo)、頒布立法、出臺戰(zhàn)略方案3 種主要形式搭建了自上而下的碳中和政策框架，為歐盟短期、中期經(jīng)濟(jì)去碳化指明了方向。

重點(diǎn)鮮明的關(guān)鍵行業(yè)減排措施。歐盟界定了優(yōu)先脫碳的重點(diǎn)行業(yè)，通過發(fā)布關(guān)鍵行業(yè)中長期轉(zhuǎn)型發(fā)展戰(zhàn)略，部署了重點(diǎn)鮮明的行業(yè)減排措施。

科技先行。歐盟通過啟動大型科學(xué)計劃，圍繞可再生能源發(fā)電技術(shù)、能源存儲技術(shù)、電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與輸電技術(shù)、氫能技術(shù)、智能化管理與服務(wù)技術(shù)、電動汽車關(guān)鍵零部件研發(fā)、替代原料研發(fā)、產(chǎn)業(yè)脫碳工藝流程研發(fā)等關(guān)鍵科學(xué)問題與技術(shù)，部署了結(jié)構(gòu)化的科技創(chuàng)新體系。

配套了較完善的財政與金融保障措施。歐盟配套出臺相應(yīng)的大規(guī)模投融資計劃，積極探索完善財政與金融保障措施，推動歐盟經(jīng)濟(jì)、社會與產(chǎn)業(yè)沿既定的方向發(fā)展。

新型核能發(fā)電技術(shù)和 CCUS 技術(shù)發(fā)展仍面臨挑戰(zhàn)。化工、電力等行業(yè)的排放是不可避免的，CCUS 技術(shù)、新型核能發(fā)電技術(shù)或?qū)⒊蔀殡y減排行業(yè)碳中和的關(guān)鍵技術(shù)。然而，以上技術(shù)在規(guī)模化應(yīng)用中仍存在安全隱患與高昂成本的限制，所以如何提高并推廣相關(guān)技術(shù)，也是目前歐盟面臨的重要挑戰(zhàn)。

碳排放交易體系和碳價機(jī)制仍在完善中。時至今日，雖然歐盟碳排放交易體系已經(jīng)運(yùn)行16 年，但如何在碳排放交易體系和碳價之間尋找一個平衡點(diǎn)，在加大碳減排力度的同時，最大限度地降低對行業(yè)發(fā)展的約束，并尋求不同成員國、不同行業(yè)的公平公正轉(zhuǎn)型，仍然是一個值得深入探討的問題。 

啟示與建議

基于對歐盟碳中和政策體系主要特點(diǎn)的分析，為了推動我國構(gòu)建與完善碳中和政策體系，本文提出5 點(diǎn)建議。

加快構(gòu)建碳中和政策框架。①加快立法進(jìn)程。聚焦我國碳中和目標(biāo)，通過頒布相關(guān)法律，以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)現(xiàn)行法律與政策體系，構(gòu)建行動監(jiān)督與執(zhí)法機(jī)制，提高碳中和目標(biāo)的約束力。②加速發(fā)布碳達(dá)峰、碳中和頂層設(shè)計文件。明確各部委之間、中央與地方之間的權(quán)責(zé)，理順管理機(jī)制，為我國經(jīng)濟(jì)與產(chǎn)業(yè)脫碳提供方向標(biāo)。

采取疏密有致的關(guān)鍵行業(yè)減排措施。建議遵循重要性、可實(shí)現(xiàn)性、脫碳潛力等原則，對能源、工業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、林業(yè)等重點(diǎn)行業(yè)進(jìn)行脫碳優(yōu)先級排序，并按照優(yōu)先級別，發(fā)布疏密有致的關(guān)鍵行業(yè)實(shí)施方案。

構(gòu)建財政與金融政策體系。配套出臺相應(yīng)的大規(guī)模投融資計劃，完善補(bǔ)貼、價格、財稅等財政與金融政策體系，推動重點(diǎn)行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型。

科技先行。面向碳中和政策框架和關(guān)鍵行業(yè)減排措施，同步配套部署以下科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)保障措施：啟動重點(diǎn)科學(xué)技術(shù)研發(fā)與工程示范。重點(diǎn)圍繞技術(shù)成熟度較高的零碳電力技術(shù)、儲能技術(shù)、化石能源清潔開發(fā)與利用技術(shù)、電網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施與輸電技術(shù)、零碳原材料/燃料與工藝替代技術(shù)、零碳/低碳工業(yè)流程再造技術(shù)、生態(tài)系統(tǒng)碳匯技術(shù)等低碳技術(shù)，扶持技術(shù)研發(fā)、試點(diǎn)與推廣。構(gòu)建顛覆性技術(shù)長效研發(fā)機(jī)制。對于新型核能發(fā)電技術(shù)、CCUS 技術(shù)等安全性或成本效益仍值得探討的顛覆性技術(shù)，建議構(gòu)建長效研發(fā)機(jī)制，以排除和突破其在規(guī)?；瘧?yīng)用中的安全隱患與高昂成本限制。

依托碳排放交易體系梯次有序?qū)崿F(xiàn)各地區(qū)、各行業(yè)碳中和目標(biāo)。探索完善碳排放交易體系與碳價機(jī)制?；诟鞯貐^(qū)、各行業(yè)的歷史排放量，通過市場穩(wěn)定儲備機(jī)制、碳差價合約機(jī)制、碳邊界調(diào)整機(jī)制、碳價格逐步上漲機(jī)制等，在規(guī)避產(chǎn)業(yè)約束問題與碳泄露風(fēng)險的前提下，提高碳排放交易體系的有效性與公正性。采用省份間與行業(yè)間補(bǔ)償機(jī)制。設(shè)定專門基金，滿足低收入省份（人均國內(nèi)生產(chǎn)總值遠(yuǎn)低于全國平均水平）和受沖擊行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型需求。

（作者：董利蘋、曾靜靜、裴惠娟、廖琴、劉莉娜、秦冰雪，中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院、中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院 文獻(xiàn)情報中心；曲建升，中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院、中國科學(xué)院成都文獻(xiàn)情報中心；劉燕飛，中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院、中國科學(xué)院西北生態(tài)環(huán)境資源研究院 文獻(xiàn)情報中心、中國科學(xué)院大學(xué)；《中國科學(xué)院院刊》供稿）

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