中國網/中國發展門戶網訊 數字技術對各國的經濟社會變革均產生深刻影響，引發國家競爭力的巨大變化，它在解構舊有政治經濟格局的同時，更在塑造新的全球數字治理格局。要科學研判全球數字治理格局演變趨勢，不僅需要綜合評估各國整體數字競爭力，還需要對各國內部數字治理格局進行深刻剖析。一個國家數字治理格局主要包括兩個方面內容：該國數字治理對象的發展模式，如數字化發展的驅動模式、韌性模式、耦合模式。數字治理手段所形成的治理體系，包括數字商務、數字流通、數字風控等方面的數字規制體系。

國家數字治理格局更多由內生機制驅動，本文進一步關心的問題是：不同國家現有數字規制體系如何由本國數字生態發展模式內生驅動？數字生態視角將各國或地區的數字化發展看作為一種生態現象，有助于理解不同國家內部數字治理格局。這一視角突出關注治理對象及治理體系的關聯性、層次性、聚集性、整體性、動態性，它一方面可以幫助全面分析復雜的國家數字治理活動，另一方面可以引導關注數字治理對象與數字治理手段之間的動態影響關系。本文將運用數字生態視角對引領全球數字治理發展格局的“三極”——中國、美國、歐盟（以下簡稱“中美歐”）進行實證分析：首先分析中美歐數字生態發展模式，包括驅動模式和耦合模式；進而論述各自數字規制體系形成的動因和演進邏輯；最后總結各國數字規制體系形成的邏輯基礎，并針對中國提出有關數字治理政策的建議。 

有關國家內部數字治理格局的既有研究

目前，有關各國數字發展水平的研究大多集中探討主要國家數字化發展進展程度高低之分或國家綜合數字競爭力強弱之別，較少探討不同國家數字發展水平差異化特征。而有關各國數字規制體系的研究要么從國際政治視角關注國家總體網絡空間戰略，要么從市場政策視角關注個人信息保護、數據流通、公平競爭反壟斷等法律規范。國家數字治理模式兩個方面的研究文獻少有相互借鑒，國家內部數字發展模式與數字規制體系之間的互動關系尚不明確。

 國家數字生態發展模式差異有待深入刻畫

現有研究大多通過建構綜合指數的方式對各國數字化發展水平進行排名。在指標體系上，現有研究并未形成統一的評估標準。在評估內容上，大多數指數希望能綜合反映一國在數字基礎設施、數字技術創新、數字經濟發展與數字治理制度等方面的發展狀況。一些指數著重反映一國在數字經濟領域的發展情況，而另外一些指數著重反映一國的數字競爭力。

但是，現有研究在進行評估測算及國別比較時，往往未能關注到不同國家在數字化發展目的、路徑和特征上的巨大差異，沒有進一步分析每個國家內部的數字化發展結構情況。少數研究對各國的數字化發展進行了類型劃分，但均存在國家范圍和指標維度選擇的局限性問題。

此外，現有研究多假定存在普世的發展目標與路徑，而忽視了不同國家在經濟規模、人口數量、發達水平、國家戰略定位等方面的巨大差異。從生態視角來看，每個國家在數字治理上都是一個獨特的個體；各國應當根據自身在數字化發展各個領域的現有基礎和潛在能力，演進出一套符合國家發展戰略目標的治理模式。忽視這種差異，將導致研究止步于描述層面，無法對各國不同內部治理狀況進行深入闡釋，也無法提出適應該國實際的治理建議。

 國家數字規制體系演進機理亟待分析

數字治理格局中最主要治理手段即數字規制體系。現有研究對各國數字規制的具體制度進行了細致的研究。但是，現有研究較少從宏觀視角對一國數字治理整體格局進行描摹，更少有研究從國內數字發展要素間互動狀況入手，對中美歐數字治理格局的生成與演變提供邏輯闡釋，乃至對中美歐數字治理的未來走向進行研判。

脫離生態視角進行比較研究，可能會漠視不同國家在數字基礎、數字能力、數字應用等方面發展情況差異，錯誤地認為不同國家應當采取相同的數字發展路徑及數字治理策略，進而導致制度借鑒脫離了其應有的現實土壤。例如，有學者指出世界各國以法律制度、法律思維推動整個網絡安全表現出了一致的趨同性。然而，信息技術發展水平尚不理想的國家可能根本無法落實信息技術發展水平較高國家的網絡安全制度。近年美國以網絡安全、國家安全為名對中國技術輸出的阻礙，同樣顯示出一國數字生態發展情況對其網絡安全治理策略的影響力。又如，有學者指出各國近年來不約而同地加強了平臺責任，但卻未能指出中美歐加重平臺責任的原因及程度。 

中美歐數字生態發展模式比較分析

 數字生態驅動模式與數字生態耦合模式

國際數字生態指數由北京大學大數據分析與應用技術國家工程實驗室研發，旨在從數字生態視角刻畫世界各國數字化發展水平與結構特征。主要考察4?個主要維度，分別是數字基礎、數字能力、數字應用和數字規制，并圍繞這?4?個維度構建指標體系。該指數覆蓋全球?41?個主要國家，包括中國、美國、歐盟國家等在內；指數的計算綜合了來自?10?余個機構的?28?個數據源，包括了聯合國、世界銀行、歐盟、國際電信聯盟（ITU）、世界貿易組織（WTO）等。基于中美歐主要國家?2021?年國際數字生態指數結果，分別從驅動模式與耦合模式兩個方面，對各國內部的數字生態發展模式做比較分析。

數字生態驅動模式，旨在對驅動一國數字化發展的核心力量進行識別，有助于幫助我們了解該國數字化發展的動力基礎與未來方向。本文選擇數字基礎、數字能力和數字應用?3?個一級指標，先計算每個一級指標的?Z?分數，然后針對每個國家比較其自身?3?個?Z?分數的相對大小，將考察的國家劃分進?4?種數字生態驅動模式類型——基礎引領型、能力引領型、應用引領型和全面發展型。①基礎引領型，指一國在數字基礎領域表現突出，通過基礎設施與數據資源的優勢，為數字化發展打下堅實基礎。41?個國家中，基礎引領型國家共有?15?個。②能力引領型，指一國在數字能力領域表現出明顯優勢，通過數字人才與技術創新的發展，為數字化發展注入循環動力。能力引領型國家共有?14?個。③應用引領型，指一國在數字應用領域優勢顯著，通過促成數字技術在數字經濟、數字社會及數字政府領域落地，帶動數字基礎潛力的釋放與數字能力的創新發展，從而推動數字化整體發展。應用引領型國家共有?12?個，中國便是典型的應用引領型國家。④全面發展型，指一國在數字基礎、數字能力和數字應用?3?個維度上，相較其他國家均表現出顯著優勢，呈現出全面且均衡的特征，美國與英國屬于全面發展型國家。圖?1?呈現了中國、美國、歐盟的?4?個代表性國家（德國、荷蘭、英國和意大利）在?3?個一級指標上的?Z?分數。

數字生態耦合模式，旨在對一國數字化發展的協同水平進行刻畫，有助于了解該國數字化發展的結構特征。耦合得分是對數字基礎、數字能力與數字應用?3?個一級指標間耦合強度的計算，計算方法如式（1）所示，其中?n?表示指標數目。一個國家的耦合得分越高，說明其各數字發展要素之間的協同性越強。圖?2?同時呈現了?41?國數字生態指數與數字生態耦合得分的結果，并依據所有?41?國數據的中位數將散點圖劃分為?4?個象限。大部分國家位于四象限圖的第一象限與第三象限，這說明數字生態耦合水平與數字生態發展水平間具有正相關關系，即數字生態要素協同發展的國家數字生態整體發展水平也相對較高，而數字生態要素發展水平差異較大的國家數字生態整體發展水平也相對較低。

 n×ⁿ     ∏?ⁿ_i?=1 U_i         

                   √  (?∑?ⁿ _i=1 U_i )ⁿ

 中國數字生態由應用驅動，要素耦合有待增強

中國數字生態呈現出鮮明的應用驅動特征，數字基礎、數字能力、數字應用分數分別排在第?4?位、第?10?位、第?2?位，數字應用表現最為突出。相較于數字基礎和數字應用，中國的數字能力發展亟待進一步加強。從數字生態要素協同發展角度看，中國的數字生態耦合得分排第?25?位，處中游位置。不過，或許需要辯證地看待中國數字生態耦合水平的不足。這是因為，和圖?2?中處在第一象限、第三象限中的絕大多數國家相比，中國的耦合得分盡管偏低，但數字生態總指數得分卻明顯更高；這一反差現象的存在可能部分緣于中國在數字應用與數字基礎領域的快速發展，后者會使得數字能力的“短板”更加凸顯，從而造成耦合得分的下降。

美國數字生態全面領先，要素耦合較為緊密

美國的數字生態驅動模式為全面發展型，其數字基礎、數字能力和數字應用得分都居第?1?位。美國在數字基礎和數字應用上的領先，不僅依托其經濟、人口等要素上的規模優勢，還離不開其在數字能力這一關鍵要素上的優勢地位。通過進一步查看國際數字生態指數二級指標結果發現，美國的數字人才和技術創新得分均位列前?3?位，反映其較強的創新驅動能力。同時，美國在數字教育上的表現也十分突出，高居第?2?位，反映出其在推動教育領域數字化轉型上的投入。美國的數字生態耦合得分排第?7?位。

 歐盟數字生態各國驅動模式多元，耦合發展步調不一

歐盟內部的數字生態驅動模式表現出多元取向，其中能力引領型的典型代表是德國，應用引領型的典型代表是荷蘭，基礎引領型的典型代表是意大利。目前已“脫歐”的英國屬于全面發展型國家，其數字基礎、數字能力和數字應用得分均位列前?3?位。

在數字生態的協同水平上，歐盟各國表現不一。以德國和法國為代表的成員國，其協同水平較高，耦合得分高居第?2?位和第?4?位；但同時也有以拉脫維亞和馬耳他為代表的成員國，其耦合得分僅排在?41?國的末尾，這說明其數字化發展短板明顯。歐盟各國在人口規模、資源稟賦、經濟基礎等方面存在明顯差異，這必然會對數字生態的協同性造成客觀約束。喬天宇等基于“國際數字生態指數”數據，通過關系性類別分析法將?41?國的數字生態劃分為?2?種結構模式——緊耦合模式和松耦合模式。研究發現，歐盟絕大多數國家屬于緊耦合模式，其發展要素之間可能具有更強的相互促進效應；而意大利等少數成員國則屬于松耦合模式，其要素之間可能缺少互動，限制協同發展水平。

中美歐數字規制體系比較分析

 以鼓勵創新為核心的美國數字規制體系

美國數字要素全面發展與其國內的數字規制是緊密關聯的。美國始終將鼓勵創新作為美國數字規制的核心。一方面，美國通過多種治理手段促進數字基礎要素、數字能力要素的發展，從而為企業創新提供空間與政策利好。另一方面，在個人信息保護等可能對市場創新產生一定影響的數字規制領域，美國聯邦政府將規則制定權交由各個行業的監管部門，以使得各行業的個人信息保護水平與行業發展水平相協調。這種以鼓勵創新為核心的數字規制方式，促進了美國各方面數字要素的發展，并使得美國數字要素之間呈現出緊耦合的狀態。

最近?2?年，美國正在根據國內數字要素繼續發展需要，進一步優化自身數字規制體系，鞏固自身數字要素優勢生態位。美國通過以國家安全、網絡安全、數字基礎設施安全為名的措施，阻礙其他國家對其數字優勢地位的趕超，進而維護美國自身創新利益。2022?年?5?月，美國第九巡回法院維持?HiQ Labs?抓取領英（LinkedIn）可公開訪問的數據合法的原判結論，這將使得中小企業可以通過抓取大型社交媒體上公開數據的方式獲取自身稀缺的數據資源。在國際方面，美國國務院成立了全新的網絡空間與數字政策局，旨在構建反映美國集體利益與價值觀念的互通、互聯、創新、安全的數字經濟。

 以市場建構為核心的歐盟數字規制體系

歐盟國家數字發展驅動模式多種多樣；然而，相較于美國而言，歐盟國家的數字要素發展水平及整體體量都處于相對弱勢位置。在這種背景下，2016?年，歐盟頒布了《通用數據保護條例》。這一法規的出臺不僅確立了歐盟在全球個人數據保護議題上的領先地位，在國際數字合作競爭格局中輸出了歐盟價值觀念，擴大了歐盟整體的影響力。與此同時，該法規中的許多條款還具有反制美國大型數字企業的作用，從而在客觀上對歐洲數字市場起到了一定的保護作用。

在《通用數據保護條例》出臺后，歐盟將構建歐盟單一數字市場作為其數字規制體系的核心，采取了一系列打通單一數字市場建設核心關卡的舉措，希望以此溝通不同歐盟國家的優勢數據發展要素，促進各歐盟國家的發展。①歐盟開始推動構建歐盟數字身份識別系統，從而便利個人、企業進行跨國數字經濟活動。②為了實現不同歐盟國家優勢數據要素的流通與互補，進一步充實歐盟國家基本數字發展要素，歐盟將《通用數據保護條例》理解為個人信息流轉的基本法律框架；同時，在?2019?年通過了《非個人數據自由流動框架條例》以解決歐盟國家非個人數據壁壘問題，實現非個人數據在歐盟國家間的自由流轉。在?2022?年，歐盟又通過了《數據治理法案》，旨在解決政府數據公開及數據利他主義方面的問題。

考慮到歐盟數字企業的發展階段，歐盟還試圖通過一系列限制性規制手段對大型跨國數字企業的市場行為施加約束，以保護歐盟本土數字企業的發展利益。2022?年?7?月，歐盟最高決策機構歐洲理事會批準了《數字市場法案》。該法案旨在對大型平臺企業（也即“守門人”）的排除與限制競爭行為進行調控。

當然，這樣的協調與統合也并非沒有代價。例如，英國屬于全面發展型國家，與其他歐盟成員國的數字要素發展水平具有明顯差異，其數字發展要素的生態分布情況與美國具有更高的類似性。歐盟的上述數字規制方案，尤其是其中過于嚴苛的數字風控體系，并不完全適應英國的發展需要。因此，英國在“脫歐”后就啟動了英國國內數字規制格局的調整計劃，并預計將在明年頒布《數據改革法案》。

 以發展和安全為雙核心的中國數字規制體系

中國的數字規制體系較歐美要更為復雜。在數字應用要素和數字規制環境要素的互動中，中國形成了以發展與安全為雙核心的數字規制體系。

在?21?世紀初，中國數字基礎要素、數字能力要素、數字應用要素均不突出，其數字規制呈現出以發展為核心的特點。此時，中國并未建立嚴格的數字風控體系，在傳統法律制度下提起的訴訟賠償數額也與互聯網企業的利潤不成比例。在經歷過野蠻生長的初期階段后，中國政府通過一系列有利于國內互聯網企業發展的數字商務規范，對數字經濟的發展發揮著更加明顯的促進作用。正是在這一背景下，百度、阿里、騰訊等數字企業發展壯大起來，我國數字發展格局呈現出明顯的應用驅動特征。

在中國數字應用要素發展到一定程度后，數字企業在帶來巨大經濟社會效益的同時，也創設了亟待回應的國家安全風險、社會安全風險及個人信息權益風險。大型社交媒體平臺借由熱搜排名等算法而獲得的輿論影響力及社會動員力，也越來越引起公眾和政府的關切。因此，自?2016?年《中華人民共和國網絡安全法》頒布后，中國數字規制體系中的安全要素日益凸顯，數字風控體系日益壯大。2021?年《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》出臺，既是中國數字主權主張由網絡空間向數據的一種自然延伸，也顯示出中國對于個人信息權益風險的關注。2022?年，國家互聯網信息辦公室、工業和信息化部、公安部、國家市場監督管理總局聯合發布《互聯網信息服務算法推薦管理規定》，對具有輿論屬性或者社會動員能力的算法推薦服務提供者設置了算法備案要求。上述數字風控規范均以“安全”作為核心治理目標，共同構成了當代中國數字規制體系中的安全側面。

安全治理目標的補入，并不意味著發展治理目標的隱退——發展始終是中國數字規制體系的一個核心治理目標。即便是偏重保護個人信息權益的《中華人民共和國個人信息保護法》，其立法宗旨中也有“促進個人信息合理利用”這一發展面向。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和?2035?年遠景目標綱要》更是明確指出，要“激活數據要素潛能”“打造數字經濟新優勢”“促進公共服務和社會運行方式創新”“加強公共數據開放共享”。由此可見，動態平衡發展和安全雙核心才是中國數字規制體系的全貌。 

本文從數字生態視角對各國內部數字生態的發展模式進行比較分析，并討論中美歐國家數字規制體系形成的演進邏輯。結果表明，數字生態驅動模式有?4?類；其中，美國與英國屬于“全面發展型”國家，中國、荷蘭等?12?個國家屬于“應用引領型”，德國等?14?個國家屬于“能力引領型”，意大利等?15?個國家屬于“基礎引領型”，歐盟各國的驅動模式多元。對各國的數字生態耦合模式分析表明，美國的數字生態耦合水平較為良好，歐盟各國數字生態的耦合程度不一，中國數字生態耦合水平居于中游。 就中國而言，其數字應用與數字基礎表現優異，但數字能力亟待提高，從而拖累了數字生態的耦合水平。美國數字規制體系以鼓勵創新為核心，歐盟數字規制體系以市場建構為核心，中國數字規制體系以發展和安全為雙核心。中美歐現有的數字規制體系都是與自身數字發展要素互動的產物。

借助生態視角，可發現一國數字生態發展模式與數字規制體系間的緊密關聯。看似相同的規制概念或規制制度，在不同的內部數字治理格局下所需要回應的問題可能是截然不同的。因此，評價一國的規制體系是否合理，不應采取簡單的國別比較視角，而應考慮其與數字生態發展模式的適配性。

在現今全球數字競爭日益激烈的情況下，中國應堅持這種與自身數字生態發展模式相適應的規制體系。同時，中國應充分優化規制體系中發展與安全兩大板塊，并努力促進數字要素向優勢生態位轉化，從而賦能數字中國建設。具體而言應注重發展和安全兩個方面。

在發展方面。應加速構建完善的數據資源流轉規則，推動數據資源向數據生產要素轉化，加快數據交易市場的形成與制度化。數字資源能夠依照市場規律進行及時有效的流轉與配置，是數字應用不斷迭代，進而持續主推數字經濟騰飛的關鍵。然而，在非個人信息流通、政府數據公開、物聯網數據運用、個人數據利他主義等方面，中國的立法目前仍是空白。因此，有必要在保障安全底線的前提下，加快構建完善此類規則，切實推動數字資源依照市場規律流轉配置。應大力加強數字能力建設，推動中國由應用驅動型生態向全面發展型生態轉變。應保持在數字技術創新上的投入力度，并利用中國在數字產業鏈上的既有優勢，以產業發展需求帶動技術創新，以技術創新支撐數字產業升級，實現創新鏈與產業鏈的“雙鏈融合”，從而強化中國在數字貨物貿易上的優勢地位，維持出口規模、優化出口結構，同時擴大中國的數字服務貿易規模。對內還應加快傳統產業數字化的轉型速度，同時在數字社會建設上保持投入，不斷提高教育領域的數字化程度、縮小數字鴻溝，推動國民數字素養顯著提升。

在安全方面。應當盡快出臺法律法規促進中國關鍵數字基礎設施、關鍵技術發展。通過技術主權提升，看護中國的數字主權。監管數字企業應當堅持分級分類監管的思路。只有當數字企業尤其是平臺企業達到一定規模后，能基于自身數據或服務的準公共設施特性，實施排除競爭、限制競爭的行為或影響意識形態安全時，才需加強監管。監管人工智能等前沿技術應區分技術的不同使用場景。從而為前沿技術發展留下空間。

（作者：李昊林，北京大學 法學院；王娟，北京大學 大數據分析與應用技術國家工程實驗室；謝子龍、王卓明， 北京大學 社會學系；宋潔，北京大學 大數據分析與應用技術國家工程實驗室、北京大學 工學院工業工程與管理系；《中國科學院院刊》供稿）

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