中國網/中國發展門戶網訊 數字變革是當下驅動社會變遷與發展的重要動力，數字化發展成為影響各國國際競爭力的關鍵要素，國際格局進入嶄新發展階段。國際格局指的是國際關系的總體式樣、整體布局和宏觀態勢，對國際數字治理格局的研判是數字時代對國際格局特征和走勢判斷的重要構成部分。目前，主要經濟體之間在數字治理領域形成錯綜復雜的競合局面，各國圍繞數字治理議題而構建的合作網絡推動了國家數字化群落的生成。生態學視角對事物之間關聯性、層次性、整體性、聚集性和動態性特征的強調與上述復雜化的國際數字治理局面高度契合。中國、美國、歐盟（以下簡稱“中美歐”）作為當今國際數字化發展的主陣地，引導著國際數字治理的發展方向，并在相互競爭與彼此依賴中形塑國際數字治理格局的現狀與未來。

為此，本文在明確國際數字治理格局的內涵與特征、闡述影響格局演變因素的基礎上，以中美歐作為主要研判對象，深入分析三者在數字化發展領域的力量比對、各自的主要競爭優勢，以及三者在數字貿易領域的互動如何塑造其相互間的數字競合關系；進一步地，分析三者在國際數字治理中的對外策略布局；最后，針對三者未來的數字競合關系走向及其對國際數字治理整體格局帶來的可能影響做出判斷，并就中國如何參與并引領國際數字治理提出政策建議。 

何為國際數字治理格局

當前，各經濟體或主權國家之間的互動及其對外活動策略影響國際格局。特別是全球貿易的數字化與主要經濟體對全球數字治理的積極布局使得國際數字治理格局加速演變。伴隨全球化與數字化的推進，治理已從局部治理走向全球治理，各國通過多樣化的國際數字治理手段塑造國際數字治理格局。

 國際數字治理格局的定義

不同機構或學者就“全球數字治理”或“國際數字治理”有不同定義。二十國集團（G20）將“促進互聯互通的溝通機制”與“建立全球治理規范”視作全球數字治理的兩大支柱；美國戰略與國際問題研究中心（CSIS）認為“全球數字治理”是“與數字的控制、存儲和流動相關的單邊、雙邊和多邊機制與貿易規則，以及全球接受或采用的原則和規范、標準的集合”；中國信息通信研究院整合多來源定義，指出全球數字治理是“為解決數字化引發的國家間利益沖突或立場難以調和等問題，所依托的組織機制和行動過程”。

本文認為，上述定義側重于“對數據的治理”，以數據為核心，關注治理過程中各行為體的利益協調。而“國際數字治理格局”應指在數字治理領域中呈現出來的、能夠反映國家間關系的結構性模式，側重于強調國家間競合關系的動態性與復雜性。各國之間的競合互動局勢、依托競合關系而形成的國家群落劃分、各國所制定并引導的國際規則走向等，均是國際數字治理格局的重要構成部分。

 國際數字治理格局的特征

各國基于不同的利益考量采取相異的數字治理方式。差異化的治理方式使全球數字治理呈碎片化、分裂化特征。當前，美國、歐盟各自代表了數字治理的兩大政策取向。美國側重于“自由主義”取向的治理規則，在數字風控領域呈現出弱監管特征，倡導跨境數據的自由流動，以搶占更多國際市場份額；歐盟對內倡導數據要素在單一市場內部的充分流動，但對外則側重“數據保護”導向的治理規則，在對外數字流通、數字風控領域采取嚴厲且完備的監管措施。在上述兩種取向的治理規則引領下，各國間的政策分歧和沖突加劇。

國際數字治理的關注議題在全球范圍內存在一致性。其主要關注點集中在兩個方面：①與數字貿易和數字經濟發展密切相關的治理議題，如數據跨境流動、平臺治理、數字貨幣等；②網絡空間安全與數字主權問題，鑒于各國對網絡空間中秩序、權力與財富分配的立場不同，使得圍繞國家安全開展的數字治理充滿大國博弈與地緣政治的特征。

 數字實力與貿易關系共同塑造的國際數字治理格局

生態學視角既關注有機體的本體特征，也注重考察主體間的互動關系。因此，反映國家主體之間互動關系的數字貿易特征和各國在數字化發展領域的實力對比成為影響國際格局的重要因素。國家間競合關系的復雜互動與動態演變成為驅動各國采取相異對外競爭策略的關鍵原因。

數字貿易與數字化發展水平塑造國際數字治理格局。一方面，國家之間聯系密切且相互依賴，特別是數字化發展加速了產業鏈、創新鏈、供應鏈和價值鏈（“四鏈”）在全球范圍的深度融合，強化了主權國家間的連接關系，各國發展越來越受到外部國家的影響。因此，利用互動關系來反映一國的數字化發展水平顯得至關重要，而代表國家間互動深度的“四鏈融合”水平通過數字貿易來實現，繼而數字貿易不僅是反映“四鏈”總體水平的關鍵指標，也是反映國家間數字互動關系的典型代表。另一方面，世界格局建立在國家實力的基礎上，各國實力比對的變化決定著世界格局的整體變化。數字時代，由于數字技術的加速發展特性，以及國家之間、各要素之間關聯性與整體性的提升，與國家數字化發展水平相關的環境要素存在較高的不確定性，使得國際數字治理格局充滿動態特征。

國家間的深度交互與力量對比，使其相互間的競爭與合作局面充滿復雜性。各國出于戰略安全需要與經濟發展訴求，一方面，部分國家利用強制本地化、加設市場準入條件等手段設置數字貿易障礙，通過限制他國數字發展以保護本國的優勢地位，一定程度上導致技術“脫鉤”與貿易保護之風盛行；另一方面，主要大國積極與主要數字經濟體建立數字貿易合作機制，構建“數字利益共同體”，在規制博弈下尋求國家間的合作機制。 

中美歐數字貿易關系與數字化發展水平

各經濟體采取的對外數字化發展策略與自身所處的國際數字化發展地位相關。中美歐作為參與國際數字治理的重要主體，其互動結構與實力比對，對于其采取何種國際數字治理手段、與哪些數字經濟體構建合作關系有著重要影響。本部分在“國際數字生態指數”所涵蓋的?41?個國家范圍內，刻畫中美歐的實力對比與交互關系，為后續分析三者在全球數字治理過程中的策略導向與競合基本面提供基礎。

 數字貿易：中美歐關系密切，中歐各居貨物與服務貿易中心

在貿易方式數字化和貿易對象數字化的雙重推動下，全球數字貿易的規模與日俱增，與數字要素相關的商品與服務成為了重要的貿易標的物，貿易發展深化了全球價值鏈跨越地理空間的經濟聯系。在此背景下，數字貨物出口和數字服務出口深切影響并塑造國家間的競爭格局。中美歐三大經濟體共同占據了全球近?60%?的數字出口，三方在數字貿易領域的競爭互動有較高的國際影響力。

數字出口規模狀況能夠從一定程度上顯示出中美歐在數字貨物和數字服務領域的全球競爭力差異。圖?1?對比了中美歐在數字貨物和數字服務的出口規模，反映出在數字貨物領域中國出口規模高于歐盟、美國，在數字服務領域歐盟出口規模高于美國、中國的總體概況。

除規模對比外，本文利用聯合國貿易統計數據庫（UN Comtrade Database）構建了?41?國的數字貿易網絡，從中顯示中美歐在貿易中呈現出的“第三方效應”，在更廣域的范圍內刻畫三方互動特點。圖?2a?和?b?分別顯示了?41?國?2020?年數字貨物和?2017?年數字服務出口的無向網絡，該網絡不關注兩兩國家之間的具體出口方向，注重突顯各國與其余國家之間的貿易往來廣度。分析可知中美歐均為數字貿易出口網絡中的關鍵節點，尤其是中國在數字貨物出口領域、歐盟諸國在數字服務出口領域表現搶眼。

結合上述分析，中美歐各自在數字出口貿易規模和貿易網絡中具備以下特征。

中國：數字貿易出口大國，較美國和歐盟的主要優勢體現為數字貨物出口規模。在數字貨物出口方面，中國處于絕對的網絡核心地位，其生產的電子設備供應歐洲、美國等全球主要市場；與美國、亞洲及泛太平洋區域等國家和地區的貨物出口聯系密切。在服務出口方面，規模總量與美國相似，顯著低于歐盟；在41國中的交往范圍相對單一，與東歐國家互動密切，與北美和東亞國家間的關系有待加強。

美國：數字出口規模低于中國、歐盟，大規模依賴進口，貿易逆差明顯。美國是?41?國中除中國外，數字貨物出口規模最大的國家，貨物貿易與加拿大和墨西哥屬同一網絡社區。數字服務與澳大利亞、南美等地區連接密切，與中國有較強競爭關系。

歐盟：服務貿易出口強勢，內部相互之間貿易往來密切。在數字貨物領域，以歐盟各國為中心節點的歐洲諸國自成一個網絡社區，其內部諸國之間的貿易往來十分密切。在數字服務貿易中，歐盟是數字服務第一大經濟體，占全球數字服務出口市場的近?50%，整體出口中有?58%?屬歐盟內部互動，內部相依性強。

總體而言，數字技術進步給貿易發展帶來新機遇，數字貿易不僅是一種新型貿易形態，更是國際互動中“四鏈融合”的典型代表，已成為主要經濟體國際競爭力的爭奪焦點。中美歐勢必會在爭奪數字貿易競爭規則領導權的過程中采取利于自身穩定和適配自身發展優勢的策略。

 發展梯隊：美國處壟斷性生態位，中國位次居中

“國際數字生態指數”在數字基礎、數字能力、數字應用和數字規制?4?個維度上量化了各國數字生態發展的總體狀況。其中，數字基礎指基礎設施和數據資源，數字能力體現各國的數字人才和技術創新狀況，數字應用指代各種數字應用場景，數字規制代表制度環境。中美歐已經成為國際數字化發展中的三極。圖?3?顯示，美國在總指數和基礎、能力和應用維度上均領先中國、歐盟；歐盟的數字規制體系具有高完備性，該維度得分大幅領先；中國的分維度和總指數得分均介于美國、歐盟之間。

中國：主要優勢為數字應用，主要短板為數字能力。中國的突出優勢是數字應用，主要由數字經濟拉動，其中數字貿易與數字產業化表現搶眼，均處于前?2?名，但在產業數字化方面仍待加快轉型。中國數字能力排第?10?名，較美國和歐盟偏弱，技術創新維度僅排第?25?名，這反映出面對美國和歐盟競爭，中國需重點關注技術創新，實現能力破局。

美國：除規制外，其余二級指標均排第1名，處壟斷性生態位，數字人才與技術創新是其核心優勢。美國的數字發展相對全面，其在數字基礎、數字能力與數字應用領域都居于首位。其在數字人才和技術創新方面表現優異，尤其是在對數字人才吸納與留存能力方面的表現優于中國、歐盟，對全球數字人才具有較強的吸引力。

歐盟：內部異質性大，競爭優勢主要由規制引領，在其他維度上均次于美國和中國。歐盟內部存在較大的發展水平異質性，盡管其在數字基礎、能力、應用的平均表現落后于中國，但仍不乏具備強競爭優勢的國家。總體上，歐盟完備的治理體系為其帶來較高國際影響力。

從中美歐數字化發展程度的梯隊關系上看，美國處壟斷性生態位，其對外策略以維持技術頂層優勢為主要目標；歐盟偏向于依托規制優勢，持續引導全球數字治理的規則制定；中國一方面在前沿領域重點布局，培養和引進相關人才，把握數字能力的發展潛力，另一方面則積極尋求構建全球數字治理領導力。

總體而言，三方在數字貿易維度上的強競爭與高互通關系，反映三方均有主導全球數字治理的潛力、傾向與動機，亟待利用建立貿易合作伙伴關系的手段構建有利于維系即有優勢的方案。 

中美歐參與國際數字治理的動態策略

在深入參與全球數字競爭的過程中，國家間建立的合作關系，既是其經濟聯系緊密度的直觀反映，也是其數字化競爭策略的重要側面。數字大國廣泛設立的區域數字貿易協定，既能保障協定內部成員緊密合作，有效應對其他經濟體的數字制衡，也能建立與他國協商的新平臺，是重要大國對外輸出規則模板的有利舉措。對此，本部分將中美歐參與數字貿易雙邊、多邊合作的過程視為參與國際數字治理的重要手段，重點分析三方在數字貿易領域的合作協議簽署狀況和趨勢，識別以三方為核心的多國數字合作網絡。

 中美歐各自積極構建對外數字治理合作體系

近年來，主要國家圍繞數字貿易規則的博弈紛繁復雜。中美歐聚焦區域貿易協定談判，推進數字貿易規則構建進程，以營造符合自身數字貿易訴求的法治環境，這使三方在國際數字治理領域的主張在一定范圍內得到接納及傳播。

中國：加入數字貿易協定，積極構建數字經濟伙伴關系。中國積極拓展合作渠道以應對美國以“貿易戰”形式對中國實施的技術封鎖。已陸續通過《二十國集團數字經濟發展與合作倡議》《“一帶一路”數字經濟國際合作倡議》《全球數據安全倡議》等一系列數字經濟發展與合作倡議，在電子商務合作與跨國信息共享等多個領域贏得廣泛共識。在數字貿易協議方面，中國目前通過《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）建立了數字貿易合作關系（圖?4），并有進一步加快數字貿易領域的開放動向。于?2021?年?11?月正式提出申請加入《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA），并在?2022?年?8?月正式成立加入?DEPA?工作組，同時也有意加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）。未來若加入?DEPA?和?CPTPP，中國能在既有合作國家的基礎上同秘魯、墨西哥等美洲國家搭建數字貿易合作關系，拓展區域合作范圍（圖?5）。當然，中國參與區域合作時在隱私保護、跨境數據流動、開放政府數據等議題上將面臨諸多來自美國的壓力。

美國：數字對抗成為與中國博弈新常態，對外策略上積極開辟國際數字市場，極力維護在高科技產業的頂端優勢，主導數字貿易相關規則制定。數字領域是中美競爭的前沿陣地，美國將中國視作其在數字化發展領域中的主要對手。具體地，美國將數字貿易規則視作推進本國數字領導力的潛在重要工具，積極探索對外合作。當前美國的數字貿易關系主要依托?2018?年簽訂的《美墨加三國協議》（USMCA）和2019年簽訂的《美日數字貿易協定》（UJDTA）實現（圖?6）。這些協議成為美國向外輸出規則模板，引領新一代貿易規則制定，擴展其數字全球化利益的有效工具。未來，在美國“印太經濟框架”（Indo-Pacific Economic Framework）影響下，韓國、澳大利亞、印度、馬來西亞、新加坡等國或成為美國在數字貿易領域中的新合作對象（圖?7）。同時，美試圖利用“科技民主聯盟”的方式整合跨太平洋和跨大西洋盟友，構筑“數字同盟圈”，在國際規則層面上加大對華制衡。同時，美國高度重視其在高科技產業中的頂端優勢，于?2022?年成立網絡空間和數字政策局，重點解決其在外交中的新興技術問題。其在《2021?年戰略競爭法案》中提出建立數字技術聯盟，制定有利于美國及其盟友的規范標準。在中美競爭上，美國通過對半導體等信息通信技術（ICT）貨物加征關稅、將科技企業列入出口管制實體清單、加強與中國相關的關鍵技術投資審查等方式持續遏制中國。

歐盟：擁有完備數字規制體系，并將其視為對外輸出數字治理模板的重要工具。面對國際競爭，歐盟將持續通過隱私保護政策、競爭法及數字稅等方式限制美國科技巨頭對歐盟數據市場的蠶食。在對外合作方面，自?2013?年起，歐盟就與多國開展了電子商務合作（圖?8）。但與中國和美國在數字貿易協定領域積極尋求合作發展的趨勢不同，在電子商務合作上成果頗豐的歐盟在數字貿易合作方面反而較為滯后，目前暫未簽訂或者有意向加入任何區域性貿易協定。英國脫歐后尋求數字市場的全球化突破，數字貿易合作傾向高于歐盟，目前已與新加坡在雙邊協定中達成數字貿易合作議題。

 貿易協定締造國際數字治理群落并凝聚共識

主權國家或區域聯盟體是全球數字生態體系中的重要構成部分，這些數字貿易合作體深切塑造著國際數字治理格局。早期，各國主要是在自由貿易協定（Free Trade Agreement）中設置“電子商務”（Electronic Commerce）章節以建立合作關系。近年來，簽訂數字貿易協定（Digital Trade Agreement）成為開展數字經濟合作關系的另一渠道。相較于在自由貿易協定中設置電子商務章節，數字貿易協定對數字貿易的相關規則進行了集中整合，更具獨立性與專項性。其致力于推動參與國在數字技術發展、數據流通、個人信息保護等關鍵問題上凝聚共識，建構全面的數字經濟合作關系。新加坡、智利、新西蘭于?2020?年?6?月簽署的?DEPA?協定標志著數字貿易國際規則進入專項條約新時代，這將極大推進數字貿易國際規則的多元發展。

圖?9?展示了主要經濟體之間的電子商務和數字貿易合作關系。在電子商務合作方面，中美歐三方在兩兩之間均未達成合作關系，反映出三方在數字化發展格局中處不同陣營、相互間存在競爭關系的現狀。澳大利亞、加拿大、韓國均為中美歐積極爭取的合作伙伴。在數字貿易協議方面，中國與合作伙伴實現了由從電子商務合作到數字貿易合作的升級；美國與澳大利亞、韓國的合作有待轉型；歐盟則尚未進入任意一個數字貿易伙伴關系。除中美歐三極格局外，新加坡是目前建立最廣泛數字貿易合作面的國家，但其暫未與中美歐達成數字貿易合作；未來，其作為數字貿易的“節點國家”，或將成為大國重點爭取的合作伙伴。值得關注的是，中國對?DEPA?的申請，體現出中國在數字貿易領域加速開放的動向，也折射出中國在三方中率先爭取與新加坡合作的戰略眼光。

上述一系列數字貿易協議倡導各參與成員在數字經濟領域積極尋求合作，實現貿易暢通與政策互通。由大國競爭與合作而形成的數字貿易關系網正促使國際數字治理群落的生成，并推動群落內部成員凝聚規則共識。

研究結論與政策建議

 中美歐數字領域多維競爭與治理格局研判

本研究應用數字生態視角，對中美歐的數字實力和數字合作協定加以分析，發現中美歐之間的數字競合關系體現了國際數字貿易的高度關聯性、數字競爭場景中各維度相互協調與制約的多維層次性、國家合作策略中的高度動態性，以及國家數字聯盟的聚集性。中美歐數字化發展現狀以及彼此間的互動關系存在如下?3?個特征。

中歐之間數字生態位相近，各具優勢，具備實現優勢互補與開展深度合作的良好條件。中國和歐盟貿易互通程度高，各自在貨物與服務貿易領域存在優勢，未來數字服務貿易的加速發展或使歐盟成為中國后續提升的重要參照體。

美國處于全面壟斷生態位，中國仍有較大追趕空間。美國數字化發展程度高，并試圖通過法規限制中國高新技術發展以鞏固其地位。未來，中美數字博弈的延續仍將是國際數字化發展中的重要趨勢。

歐美數字規制差異反映利益沖突，傳統西方聯盟秩序面臨調整。美國的數字化發展全面領先歐盟，強化規制與維護數字主權是歐盟應對美國數字壓制所采取的最主要策略，雙方在規制設置上存在較大差異。

總體來看，中美歐之間既存在相互合作的可預期性，也存高度競爭趨勢。當前三方的競爭格局并非國家間互動的穩定結構，也不會是國際數字生態的長期狀態（圖?10）。

未來，中美歐三方均可通過與另外兩極之一深化合作以改變當前的不穩定關系結構，進而影響數字治理格局的演化。依托相近的文化背景與意識形態，美國與歐盟結盟的可能性較高。例如，雙方已在近期達成美歐跨大西洋數據隱私框架。若美歐深入合作，其將在技術標準、貿易稅收等領域進一步抑制中國發展，延續繼工業時代形成的以美-歐為核心的國際格局。若中美兩國加強互動合作，亞太地區在數字化發展中的作用將日益凸顯，或形成以中-美為核心，亞太地區主要國家參與的數字化發展同盟；但與美國高度關聯或不利于中國在數字化領域的獨立自主發展。若中歐加強數字往來，雙方可在數字技術研發中實現資源互補，共享數字技術成果，或可挑戰美國優勢生態位，打破美國“一家獨大”的現狀，達至國際數字治理格局的新平衡。

 中國參與國際數字治理的政策建議

中美歐均處在爭奪國際數字生態主導權的關鍵時期，未來三方在參與國際數字治理過程中的對外策略，將直接改變既有格局。于中國而言，在努力改善與美國、歐盟的關系，推動數字領域合作進程的同時，需警惕由歷史傳統和意識形態所導致的國家間關系中的結構性風險。此外，在中美歐數字領域高度互聯與多維競爭的背景下，本文就中國如何參與并引領國際數字治理提出?3?點建議。

全面提升數字治理水平，既要“促優勢”，也要“補短板”。提升數字化發展水平是引領國際數字治理的基礎，一方面，中國在數字基礎和數字應用領域已具備較強國際競爭力，可持續推進該領域發展，縮小與美國等強國的差距，探索在相關領域形成優勢生態位；另一方面，需培養與引進高質量數字人才，掌握核心數字技術，建立高質量的數字產品制造體系，全面提升數字能力。

積極借鑒國際規則與經驗，制定契合自身發展條件的數字治理規則。建立與國際接軌的規則體系有助于我國在未來引領全球規制方向。歐盟在引領全球數字治理規范上具備一定先發優勢，在數字規制框架與市場監管方面經驗豐富，其規制優勢契合了中國對解決數字安全、市場監管等問題的需求。但是，其所采取的嚴格措施是否與中國“強應用、弱能力”的數字生態特征相匹配，尚需審慎對待。

引領多邊數字治理機制，探索并輸出數字治理“中式模板”。中國應拓展數字領域合作伙伴與合作議題的廣度，特別是與數字合作網絡中的重要節點國家建立伙伴關系，在廣泛的貿易合作過程中提升“四鏈融合”水平，進一步鞏固中國在數字貿易領域的中心地位。并依托雙邊和多邊合作機制，開展數字治理國際合作，引導建立數字經濟國際標準，突破美歐主導建立數字貿易規則的現狀，打造數字治理規則的“中式模板”，為全球數字治理的良法善治貢獻中國方案。

（作者：張蘊潔、李錚，北京大學 社會學系、北京大學 中國社會與發展研究中心；馮莉媛，北京大學 法學院；艾秋媛，北京大學 工學院；邱澤奇，北京大學 社會學系、北京大學 中國社會與發展研究中心、北京大學 數字治理研究中心；《中國科學院院刊》供稿）

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