推動跨境數據安全有序流動引領數字經濟全球化發展
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中國網/中國發展門戶網訊 世界百年未有之大變局加速演進，數字經濟已成為把握新一輪科技革命和產業變革機遇的戰略選擇。習近平總書記在中共中央政治局第三十四次集體學習時強調，數字經濟發展速度之快、輻射范圍之廣、影響程度之深前所未有，正在成為重組全球要素資源、重塑全球經濟結構、改變全球競爭格局的關鍵力量。與以往經濟全球化浪潮不同，中國在數字經濟發展中不再只是追隨者，而是在諸多領域中發揮著引領作用。作為數字經濟的關鍵生產要素，數據要素只有充分流動，才能發揮對社會經濟發展的放大、疊加、倍增作用。
世界各國高度重視數據這一新型的國家戰略性資產，跨境數據流動成為新秩序競爭博弈的焦點。從全球范圍看，跨境數據流動雖然能夠極大提升跨國協作效率，但是也面臨著經濟體之間利益沖突難以協調、網絡安全與國家安全、數據主權侵害風險加大等問題。如何科學制定政策以推動跨境數據安全有序流動、引領數字經濟全球化發展，是做大、做強、做優我國數字經濟亟待研究的重要議題。本文首先分析跨境數據流動對經濟全球化的影響，然后梳理跨境數據流動的制約因素，最后結合我國數據要素流動現狀提出相關政策建議。
跨境數據流動對經濟全球化的影響
當前，全球化進入一個數據流定義的新時代，越來越多的經濟活動由數據驅動（data-driven）。根據國際數據研究機構?Statista?的統計，2020?年全球數據產生量達?64.2 ZB，并預計將在?2025?年增至?181 ZB（圖?1）。數據要素能夠賦能土地、勞動、資本等傳統生產要素，發揮更大的價值溢出效應，已成為影響經濟全球化的一個關鍵變量。
擴大全球化覆蓋范圍
作為數字經濟的關鍵驅動因素，數據要素具有?5個典型特征：數據具有多種來源和不同的結構，如文本、圖形、音頻、視頻等。數據具有非競爭性和非排他性特征，可以同時使用和重復使用。數據的價值依賴于應用場景，在不同場景下產生不同的價值。數據具有高流動性，依托于網絡通信技術，數據流動可以跨越時空、跨越國界，而且邊際成本幾乎為零。數據具有時效性，其時間價值衰減很快，越新的數據價值越大。
數據流動實質上是信息、知識的傳播與共享，已成為世界各國創新的重要催化劑，而便捷的數字化連接方式，有助于擴大全球化的覆蓋范圍。麥肯錫的研究報告指出，早在?2014?年，數據流動直接創造的價值就高達?2.3?萬億美元，高于國際人口流動（1.5?萬億美元）和外商直接投資（1.3?萬億美元）創造的價值，略低于商品貿易（2.7?萬億美元）。可見，在所有跨境流動的要素中，數據流動的重要性愈發凸顯。
重塑全球勞動力市場和價值鏈
過去的經濟全球化主要是由西方國家的跨國公司憑借其雄厚資本和先進技術在全球范圍內而實現的。雖然絕大部分的勞動者并沒有在全球范圍內流動，但在經濟全球化的推動下，特別是隨著西方發達國家服務外包和制造業外移到勞動等生產成本較低的發展中國家，形成了一個包括發達國家勞動者和發展中國家勞動者在內的競爭性的全球勞動市場。
當前，數據要素推動的數字經濟全球化的影響范圍將會更加全面、更加深入。快速的跨境數據流動正在改變全球經濟的形態，從中長期看將影響發達國家與發展中國家之間的勞動力市場的競爭關系，重塑全球勞動力市場，從而影響全球產業鏈布局和價值鏈分工——全球價值鏈的中高端將向具有數據要素和智能技術優勢的地區和企業轉移。
催生數字貿易迅猛發展
數據要素的跨境流動和數字技術的推廣應用催生了數字貿易新業態。數字貿易具備兩大特征：貿易方式數字化，即基于信息通信技術促進貿易方式拓展，如電商平臺、線上支付、智慧物流等。貿易對象數字化，即將傳統的實物貿易融入以數據要素為基礎的數字產品與數字服務之中。數字貿易將給全球合作各領域帶來顛覆性變革，在經濟全球化中發揮的作用越來越大。值得注意的是，發達經濟體在數字服務貿易中仍占據支配地位，占世界比重為?76%。
跨境數據流動的制約因素
數據要素跨境流動將對國際利益分配格局、國家安全與網絡安全、數據主權等方面產生深遠影響。在充分認識數字經濟全球化趨勢的同時，也應關注跨境數據流動的制約因素。
數字經濟全球化中的利益沖突
數字經濟全球化中的利益沖突是制約跨境數據流動的根本原因。通過梳理信息技術革命以來的經濟全球化歷程，總結得出經濟全球化主要面臨?4?種利益沖突：全球范圍內資本與勞動之間的矛盾；新興經濟體與西方發達國家在全球勞動力市場的競爭；新興經濟體之間爭奪西方消費市場的矛盾；新興經濟體中崛起的公司與西方跨國公司和壟斷資本之間爭奪全球市場的矛盾。
當今逆全球化思潮之所以抬頭，實質上是上述利益沖突的體現。可以預計，那些沒有融入數字經濟全球化的產業、群體、地區，也將在全球數字經濟發展中獲益較小，甚至被邊緣化。同時，囿于不同國家的數據資源稟賦不同，不可避免對國際經濟競爭格局和全球產業鏈分工產生深遠的影響。因此，數字經濟全球化將帶來新的利益沖突，而各國為了維護其地位和利益，可能會對數據要素的跨境流動采取不同的態度。
國家安全與網絡安全
數據跨境流動產生諸多便利的同時，也帶來國家安全與網絡安全風險。數據的非排他性等特點使得其在使用過程中雖然具有諸多便利，但可能會帶來數據安全問題，并且容易侵犯個人隱私，甚至引發國家安全風險。數字經濟全球化加重了網絡安全隱患。例如，以跨國電信詐騙、銀行詐騙等代表的網絡安全問題凸顯，這些案件呈現涉及國家范圍廣、涉案金額大等特征。僅2020年，全國電信網絡詐騙案件涉及財產損失即高達?353.7億元人民幣，且超?6?成是境外窩點作案。電信與銀行詐騙的跨國特征，使得偵破案件難度進一步加大。
數據主權與數據倫理
數據主權指一個國家對其政權管轄范圍內個人、企業和組織所產生的數據具有開發、傳播和控制的主導權。一般而言，具有數字技術領先優勢的國家相比于技術落后的國家能夠獲得更大的權力。數字平臺企業在海外上市和海外市場拓展過程中，由于目的國信息披露等法律法規要求，跨境數據流動可能存在核心數據泄露的風險，從而侵犯國家的數據主權。
數據倫理指在收集、管理或使用數據時應遵循的道理和準則，核心在于處理好數據授權、用戶隱私和數據使用的關系。數字平臺企業在數智運營的同時也可能存在數據非法收集和濫用、價格歧視、濫用市場地位等數據倫理問題，這些均侵犯廣大消費者的數據權益。大數據的不當使用極易侵犯個人隱私，當個人數據被數字平臺企業使用時，個人如何獲取應得的收益既關乎個人隱私維權，也關系自身經濟利益維護。如果不妥善解決這一問題，可能會出現新的不公平，損害消費者權益。而保護消費者權益的一個可行做法是對數據要素進行定價，并向使用數據要素的平臺企業進行征稅，將稅收收入用于補償消費者，從而達到調節收入分配的目的。
數據監管與數據流動限制
各國政府出于保護本國數據安全等考慮，紛紛出臺了數據監管措施，在跨境數據流等方面設置壁壘，而這將會影響出口拓展邊際，阻礙數字經濟全球化進程。例如，2021?年?6?月，美國國會通過《2021?年美國創新與競爭法案》，在數字技術、數字安全、數字規則等關鍵領域對華展開競爭。美國對中國科技公司的打壓實質上是一種與中國在科技與數據領域的“脫鉤”。同時，一些國家出于各種目的采取數據本地化政策，旨在對數據加以控制，因而使得數據流動逐漸局限在本國內部，阻礙了數據要素的跨境流動，不利于數字經濟全球化發展。
中國數據生產總值的優勢與不足
面對跨境數據流動帶來的機遇與挑戰，中國在發揮數字經濟大國優勢的同時，也應找尋自身發展的不足，查缺補漏，從而引領數字經濟全球化。
數據生產總值內涵及其構成
在數字經濟全球化時代，數據會帶來新的“GDP”——數據生產總值（gross data product），并成為測度一個國家在數字經濟時代的財富與國力的新指標。
數據生產總值包括?4?個重要組成部分：規模性（volume），即一個國家的寬帶絕對消費量，作為衡量原始數據規模的指標。易用性（usage），即互聯網活躍用戶人數，作為衡量使用行為與需求廣度的指標。可及性（accessibility），即機構數據流的開放性，作為衡量一個國家所產生的數據能否被眾多人工智能研究員、創新者和應用軟件更廣泛使用和訪問的指標。復雜性（complexity），即人均寬帶消費量，作為衡量數字活動復雜性的指標。
中國數據生產總值優勢：數據要素規模龐大
得益于中國政府的開放包容政策，以及市場與人口優勢，中國數字經濟發展一直走在世界前列，特別是在數據規模上具有相當大的優勢。中國目前已成為世界第二大經濟體，人口優勢顯著，且擁有世界上規模最大的中等收入群體（約?4?億人），具有超大經濟體的規模優勢。中國寬帶網絡迅猛發展，根據工業和信息化部的統計數據，截至?2021?年末，中國固定互聯網寬帶接入用戶總數達?5.36?億戶，因此中國數據生產總值的規模性指標表現良好。根據網絡外部性原理，連接到網絡的人數決定著網絡的價值。中國互聯網與移動互聯網網民人數接近?10?億人，超過美國和歐盟網民人數的總和，因此中國數據生產總值的易用性指標也表現良好。可見，中國目前在數據總量上具備巨大的發展潛力。
中國數據生產總值不足：數據可及性有待提升
中國在數據生產總值構成上仍存在短板，特別是在數據可及性和數據要素流動方面有較大提升空間。Chakravorti?等測算了全球主要國家的數據生產總值，根據繪制的全球不同國家數字發展和競爭力地圖：測算顯示，雖然中國在全球數據生產總值排名第三位，但是在反映數據流動的可及性指標和反映人均寬帶消費的復雜性指標上得分較低，明顯低于美國、瑞士、韓國、英國等國家。大數據、人工智能技術的跨國合作、跨界合作和廣泛應用依賴于數據的開放和流動，可及性不足會在一定程度上影響中國在數據總量上的優勢。因此，中國在推行新基建過程中要在數據開放與流動、提升可及性上狠下功夫，充分發揮中國數據資源優勢，提升在數據生產總值上的競爭力。
推動跨境數據流動的政策建議
有為政府和有效市場更好結合，激活數據要素潛能
黨的十九屆五中全會提出“推動有效市場和有為政府更好結合”，為處理好政府“看得見的手”與市場“看不見的手”之間關系指明了方向，對跨境數據流動和數據要素市場建設具有重要意義。積極發揮政府作用。統籌推進新型基礎設施建設，增強數字感知能力，解決境內外數據采集、存儲、流通、治理等關鍵問題；以平等準入、分類監管、安全有序、開放包容為市場規則，加快建設統一的數據要素市場體系；以政府為主導推動政府部門、企業及個人等數據資源的有效整合，提高公共數據資源的開放范圍和程度，促進國內市場和國際市場的互聯互通。充分發揮市場主體的作用。培育具有國際競爭力的數字科技領軍企業，推進數字技術與實體經濟深度融合；賦能傳統產業轉型升級和價值鏈協同；遵循安全合規、互惠共贏的原則推動跨境數據流動，促進我國企業走向國際舞臺，進一步擴大我國數字經濟的國際競爭力和影響力。
制度與技術并重，推動數字隱私技術研發應用
我國已形成了一套以《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》為主，《數據出境安全評估辦法》為輔的跨境數據流動政策體系，應進一步構建制度與技術并重的跨境數據流動解決方案。①在制度上，以維護國家安全和數據主權為基礎，應該加強雙多邊國際合作，促進我國與主要國家達成互信共識；清理不必要的涉及跨境數據流動的政策與法律限制，深化數據安全有序流動的治理機制；建立一套可操作的數據跨境流動評估方式和管理標準，明確監管體系、部門職責和數據主體權利和義務。②在技術上，我國應加快布局獨立自主的數字隱私技術，注重研發減輕隱私風險的加密技術、可安全共享的數據脫敏技術、數據“可用不可見”的隱私計算技術等科技體系；加強數字隱私技術的基礎研究和國家標準制定，促進其在不同跨境數據流動領域的應用。
發揮自貿區和自港區先行先試作用，創新協同監管機制
加快推進我國自貿區和自港區的跨境數據流動先行先試。從區域高質量發展和產業需求出發，建立政府主導、企業參與、協同監管的數據跨境流動管理體制，充分發揮標桿區域的示范引領和輻射作用。目前，北京、上海、浙江和海南等自貿（港）區均已制定跨境數據安全流動政策，與新加坡、韓國、日本、東盟等國家和地區積極開展數字貿易、跨境電商等合作，探索出了數據互聯、互通、互用的機制。應繼續擴大示范區域范圍，根據不同國家的數據治理規則和多元主體的利益訴求，制定針對性、操作性強的跨境數據流動目標、步驟及實施路徑，發揮行業協會和社會組織的作用建立數據保護認證和協同監管機制，提升我國企業數據跨境安全流動資信水平，增強企業在跨境業務領域的數據合規競爭力。
兼顧開放與安全，實行分類分級的差別化監管政策
跨境數據流動管理應兼顧開放與安全的原則，根據重要程度和泄露產生的風險等級對數據進行分類分級，實施不同的出境監管標準。對于涉及國家安全、國民經濟命脈、重要民生、重大公共利益、核心科技、公民個人隱私等重要數據，實行嚴格的負面清單管理，并針對海外上市的數字平臺企業設置合理的境內前置審批程序和上市之后的管轄規則。對于金融征信、科學研究、戰略產業發展的數據，參照國際數據流動標準和機制，采取審慎監管制度。對于非敏感的商業數據和公共數據，采取企業自評估和開放共享機制，實施寬松適度的管理措施。在數據分類分級的基礎上，建立跨境數據流動的安全檢查和評估體系，及時有效地識別和防范我國跨境數據流動的潛在風險。
積極發起多邊協定，為國際數據治理輸出中國方案
跨境數據流動規則的全球博弈日益明顯，美國、歐盟、日本等發達國家和地區紛紛建立雙邊、多邊或區域性協定，提出符合自身利益的規則主張，爭奪跨境數據流動國際治理規則的主導權。近年來，我國發起《全球數據安全倡議》，提出“構建網絡空間命運共同體”，雖然取得一定國際反響，但目前仍處于戰略被動地位。我國應以此為基礎，依托于世界貿易組織（WTO）、二十國集團（G20）、亞太經濟合作組織（APEC）等國際性組織和平臺，圍繞數據本地化、隱私安全、跨境執法協調、跨境貿易等關鍵事項，進一步提出促進全球跨境數據安全流動的“一攬子”實施舉措；加快與重要貿易伙伴簽署互信互認的雙多邊協定，以機制設計優化帶動監管模型創新，處理好公共安全、產業發展、個人權益等關系；在國際數據治理中提出“中國方案”，打破美歐主導格局，提升我國在數字治理方面的戰略主動性和國際話語權。
堅持系統思維，引領數字經濟全球化
古希臘哲學家亞里士多德指出，系統思維就是要看到整體大于部分之和。數字經濟發展中也存在著一些局部矛盾。因此，需要堅持系統思維，取得發展與安全、創新與保護、全球化與防風險之間的最優平衡。在數據開放方面，當前我國與發達國家相比還存在一定差距；我國應該加大公共數據的開放共享，倡導開放、透明、包容的基本原則，主動向欠發達國家或地區予以技術上的幫助，提高跨境數據流動效率，激活數據要素潛能，以適應全球快速增長的社會經濟需求。在風險防范方面，由于各國之間通過緊密地國際合作建立了數字紐帶，使得系統性風險被進一步放大；我國在推進跨境數據流動的同時，也應科學評估突發事件等因素對全球網絡脆弱性的影響，防范和化解系統性風險。
總之，我國應在保障國家安全的前提下，加快推動跨境數據流動，充分發揮數據要素對于高質量發展的重要推動作用，建立數據治理新格局，引領數字經濟全球化發展。
（作者：洪永淼，中國科學院大學 經濟與管理學院、中國科學院數學與系統科學研究院、中國科學院大學 數字經濟監測預測預警與政策仿真教育部哲學社會科學實驗室（培育）；張明，廈門大學 經濟學院；劉穎，中國科學院大學 經濟與管理學院、中國科學院大學 數字經濟監測預測預警與政策仿真教育部哲學社會科學實驗室（培育）；《中國科學院院刊》供稿）