中國網/中國發展門戶網訊 2013年，黨的十八屆三中全會提出建立國家公園體制。經過多年試點工作，我國已逐步把自然生態系統最重要、自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最富集的區域納入國家公園體系。2021年，我國正式設立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批共5個國家公園，這標志著我國國家公園體制建設取得階段性進展，進入了快速發展的階段。

我國國家公園基本上是在已有自然保護地的基礎上建立，目前仍存在諸多問題和挑戰，如治理模式較單一、社區參與度較低、保護與發展矛盾較為突出等，因此吸取借鑒國際各類自然保護地的建設管理經驗十分必要。世界生物圈保護區倡導生態資源保護與社區可持續發展相協調的理念，在生物多樣性保護、社區可持續發展、管理治理模式探索、定期評估等方面積累了大量成功經驗，可為我國國家公園的建設與管理提供參考和借鑒。

為此，本文從基于知識管理、重視社區參與、創新治理模式與方法、推動可持續發展、規范綜合評估等方面，系統總結了世界生物圈保護區的理論和實踐，并結合我國國家公園實際情況提出了對策建議，以期為我國國家公園建設與管理提供參考。

世界生物圈保護區概況

在全球人口資源環境和經濟發展的矛盾日趨激烈的情況下，聯合國教科文組織于1971年發起了“人與生物圈”計劃（MAB計劃）。MAB計劃是一項政府間跨學科計劃，具有完整的理念，以及先進的研究技術和管理系統。隨著社會的發展、科學的進步，MAB計劃不斷調整自身定位和研究重點，既引導了生態保護的新潮流，又對各類自然保護地的建設和發展起到了至關重要的作用。

世界生物圈保護區網絡是MAB計劃的重要實施平臺，是1976年由聯合國教科文組織建立的。40多年來，其理念、目標和管理方式根據國際生態環境作出了與時俱進的調整。Ishwaran等將世界生物圈保護區的發展概括為3個階段：1976—1984年，此階段的生物圈保護區主要出于科學考慮，選擇全球具有代表性的生態系統加以保護和研究；1985—1996年，此階段的生物圈保護區明確了緩沖區和過渡區的概念，逐步強化了可持續發展的目標，并嘗試通過社區參與實現此目標；1997年—今，生物圈保護區向更加包容性保護轉變，更加強調社區參與和伙伴關系。韓群力、Hans和李渤生提出世界生物圈保護區保護與發展兼容的理念，以及社區參與的管理方式是逐步形成的；生物圈保護區聚焦國際生態和環境問題的前沿和挑戰，通過開展各類科學專題和項目，不斷對其定位、功能進行反思，同時對保護方式開展探尋，強化了保護與發展兼容的理念和適應性治理的方式。

世界生物圈保護區、世界自然遺產、國際重要濕地及世界地質公園構成了國際名錄地體系，其中世界生物圈保護區發起時間最早、生態系統類型最豐富，是國際名錄地體系最大的組成部分，對國際各類自然保護地的建設和發展產生了深遠影響。2022年6月22日，聯合國教科文組織MAB計劃新增11個世界生物圈保護區。目前，全球共有738個世界生物圈保護區，分布在134個國家，總面積占地球表面積的5%，居住有2.6億多人口，包含了陸地、海洋和沿海等各類生態系統，以及周邊的村落、城鎮等。世界生物圈保護區成為了各成員國交流生物多樣性保護經驗、探索應對全球挑戰的本地解決方案和可持續發展模式的重要窗口和橋梁紐帶，在推動實現“愛知目標”（Aichi targets）和全球可持續發展目標（SDGs）方面發揮著重要作用。

 世界生物圈保護區建設和管理經驗

世界生物圈保護區是展示和促進人與生物圈之間的平衡關系、探索人與自然和諧共處的示范區域。經過40多年的發展，其理論、技術、方法不斷創新與優化，在知識管理、社區參與、治理模式、可持續發展等方面積累了大量有益經驗，可為我國國家公園的建設與管理提供參考和借鑒。

基于知識管理

MAB計劃明確提出生物圈自然資源的管理問題僅靠自然科學和技術無法解決，必須統籌考慮社會學、政治學、經濟學和法學等方面的問題。世界生物圈保護區的一個重要特點是使用“基于知識管理”方法，利用科學、傳統和本土的跨學科知識進行建設和管理，理解和解決當前和未來的經濟、環境與可持續發展相關的各類挑戰，增進人類及其生存環境之間的關系。具體表現在以下3個方面。

重視科研監測與知識管理。第一批世界生物圈保護區絕大部分都是在世界級的監測站和環境研究實驗室周圍建立的，積累了大量科學研究和監測數據。1985年之后，世界生物圈保護區開始重視文化多樣性的重要性，探索用科學知識、傳統知識、本土文化等跨學科知識進行管理。2017年，聯合國教科文組織MAB國際協調理事會（MAB-ICC）進一步推出并實施了“卓越計劃”，促使生物圈保護區更加注重對生物多樣性和文化多樣性的監測和評估?，F如今的生物圈保護區擅長將多來源的知識和數據整合在一起，善用傳統知識、常識經驗、科研成果等綜合知識進行管理。

實現知識融合與創新運用。Reed和Abernethy通過分析加拿大生物圈保護區的伙伴關系指出，“基于知識管理”需要專業的協調人員，幫助匯集各類知識，并在本地站點，以及更廣泛的網絡之間進行創新應用。例如，中國人與生物圈國家委員會創建了《人與生物圈》雜志，迄今已出版130多期；該刊通過挖掘整理生物圈保護區在保護和發展過程的經典案例，宣傳MAB計劃的基本理念，積極探索“和諧共生”的綠色發展之路，成為中國乃至世界生物圈保護區相互學習、比較研究和試驗的重要平臺。

建立知識交流共享網絡。除單個生物圈保護區的監測網絡外，MAB-ICC還組織成立了全球、區域、國家、專題交流的網絡，以及兩兩結對的網絡，目的是交流和分享生物多樣性保護、綠色經濟和可持續發展等相關信息、知識、最佳做法和成功經驗，提升生物圈保護區治理水平。例如，中國、德國、西班牙、加拿大等都成立了本國的世界生物圈保護區聯盟，并通過舉辦各類科研、監測、宣教等培訓交流活動，提升保護區的管理和保護水平。

重視社區參與

世界生物圈保護區認定標準的第一條是該地區包含代表性生態系統，且人類活動介入的層次不一。因此，生物圈保護區劃定的范圍通常包括有當地社區居住的區域，而且當地社區居民和其他利益相關方會共同參與起草、制定和執行生物圈保護區的愿景。具體表現在以下3個方面。

充分發揮社區作用，共同確定保護區范圍和功能分區。例如，印度尼西亞Cibodas生物圈保護區1977年初建時由兩個火山和周邊的山區雨林組成；2012年通過與當地社區商定，將周邊社區和種植園納入保護區范圍，以研究人類介入引起的生態演替并探索當地社區可持續發展。瑞典Voxnadalen生物圈保護區申報時，由當地政府與當地社區，共同對此區域進行了詳細的景觀分析，確定了范圍和功能分區。埃塞俄比亞Kafa生物圈保護區申報時，通過開展“分區研討會”、組織“參與式劃界和認可程序”，共同確定了該保護區的范圍和功能分區。

社區參與制定管理計劃。制定管理計劃是生物圈保護區與各利益相關方深入互動并獲得支持的關鍵機會。南非Waterberg生物圈保護區在制定管理計劃時，成立了由30多個當地代表組成的利益相關方委員會，對管理計劃尤其是優先項目進行了詳細規劃，確保了各利益相關方的權益最大化。

推動社區參與各項經營活動，實現利益共享。例如，中國的五大連池生物圈保護區在實施生態移民的基礎上，創建品牌效應，發展旅游、康養等主導產業，帶動社區參與經營活動，實現利益共享。2019年，五大連池風景區旅游人次達到199萬，旅游綜合收入6.95億元，接待康養人員21.8萬人次。五大連池也因此被聯合國教科文組織授予了世界生物圈保護區的最高獎項——“米歇爾·巴蒂斯”生物圈保護區管理獎。

創新治理模式與方法

良好的治理模式是預防或解決社會沖突的關鍵，世界生物圈保護區治理的本質是向當地社區居民和其他利益相關方賦權，讓不同規模、不同級別的組織和利益相關方進行互動，促進合作，建立信任，解決不同利益相關方之間的沖突，進而實現共同管理。

豐富和發展了社區參與的多元治理模式。Stoll-Kleemann等研究發現將社區參與納入治理使項目實施的成功率增加了約1.4倍，社區參與對生物圈保護區的保護效果產生了顯著的積極影響。世界各地的生物圈保護區不斷探索出利益相關方共同治理的模式。例如，巴西大西洋森林生物圈保護區通過建立全國委員會、州委員會和專家委員會，促使利益相關方共同推動生態保護、可持續發展和知識共享等計劃的實施；在加拿大、法國等國家，生物圈保護區的負責人與商業性團體合作，共同確保可持續性地利用保護區的自然資源。

形成了社會—生態系統適應性治理方法。社會—生態系統適應性治理旨在通過適應性的社會權利分配與行為決策機制，使社會—生態系統能夠在動態條件下可持續地保障人類福祉。其中，瑞典Kristianstad生物圈保護區是首個社會—生態系統適應性治理案例，管理機構尤其是負責人發揮了領導力，抓住改革的重要時機，制定了新的管理治理制度，并推動各利益相關方產生適應性；實現了治理模式的轉型，進而維持了較為理想的社會—生態系統狀態。

推動可持續發展

可持續發展是由具有不同決策權的多利益相關方共同努力，實現經濟、生態、社會可持續目標的過程。MAB計劃建立之初就重視可持續性問題；2008年，《馬德里行動計劃》將生物圈保護區提升為“全球可持續發展學習場所”。世界各地的生物圈保護區通過將社會經濟發展納入管理事權、開展生態旅游和綠色就業培訓等一系列措施，促進當地社區的可持續發展，積累了大量成功經驗。

不斷豐富可持續發展的理論與方法。例如，越南的Cat Ba生物圈保護區運用系統思維的理論、技術和方法，確定了可持續發展的杠桿點和干預策略，提出了切實可行的可持續發展對策。法國Merd’Iroise生物圈保護區將角色扮演游戲引入到管理中，引導各利益相關方參與角色扮演，旨在通過這種參與和互動的方法，識別各方的發展訴求，尋求利益最大化，促進生物多樣性的保護與社區的可持續發展。

通過生態旅游等綠色產業推動當地可持續發展。例如，瑞典Lake V?nern Archipelago生物圈保護區、黎巴嫩Shouf生物圈保護區、中國九寨溝生物圈保護區都以生態旅游為主導產業，極大地帶動了當地社區的經濟發展。其中，九寨溝社區居民的人均年收入從2010年的2.2萬元增加至2016年的5.0萬元。中國武夷山生物圈保護區對茶產業升級，通過品牌增值體系，提升價格和銷量優勢，帶動社區經濟發展。據調查統計，該保護區內桐木村、坳頭村近來年人均收入均高于區外附近社區的收入。

實行國土空間改革，統籌保護與發展。我國黃山風景區經過多次改革，成立了黃山風景區管理委員會，統一負責對保護地的保護、利用和管理工作，實現了國土和自然資源相統一的行政權。通過推行生態發展理念，堅持統籌生物多樣性保護與旅游發展，提升社區受益能力，不僅帶動了社區發展，還促進了技藝的傳承和文化的交流?；谝陨锨闆r，黃山風景區于2018年被批準為世界生物圈保護區。

規范綜合評估

《世界生物圈保護區法規框架》規定，每10年對生物圈保護區的狀態進行1次定期的評估，由相關權威部門編寫評估報告，提交至MAB-ICC審查。為規范評估，MAB-ICC組織制定了《世界生物圈保護區評估表》，以開放式問卷的方式，提出了治理協調、生態保護修復、社區可持續發展、管理支撐保障、生態系統服務、認定標準符合性等6個方面70多項問題，其框架如圖1。基于此框架，不同國家和學者研究構建了更具體詳細的生物圈保護區評估方法和技術。例如，中國人與生物圈國家委員會制定了符合中國國情的評估程序，并被生物圈保護區國際咨詢委員會推薦為示范樣板；近年來，又進一步組織編制了評估指南，規范了評估流程及評估指標。Ferreira等基于社會—生態系統理論，在背景、輸入、過程和結果4個維度上，構建了包含53個指標的生物圈保護區治理有效性評估體系。Pool-Stanvliet等以MAB計劃相關文件及南非法律法規為指南，構建了包括44項指標的南非生物圈保護區評估標準。

對我國國家公園建設管理及可持續發展的啟示和建議

我國現有34個世界生物圈保護區，總數位居亞洲第1、世界第4。目前，我國已經設立的國家公園中，涉及多個世界生物圈保護區，如福建武夷山、四川臥龍、陜西佛坪、甘肅白水江等。因此，充分借鑒世界生物圈保護區建設和管理的經驗，不僅有助于推動我國國家公園涉及的生物圈保護區的相關工作，同時對促進我國國家公園建設管理及可持續發展具有重要的啟示意義。

完善監測共享體系，加強對文化多樣性的挖掘、融合與創新利用

我國國家公園涉及眾多少數民族，各少數民族在長期的生產生活實踐中形成了獨具特色的生態保護傳統文化和本土知識。但目前，我國國家公園主要對環境要素、生態要素、生態安全等開展監測，缺乏對傳統文化和本土知識的科學系統監測和挖掘。同時，在文化多樣性與生物多樣性的跨學科融合、創新并運用等方面，尚存在不足。雖形成了《國家公園監測規范》（GB/T 39738—2020）等相關標準，但還缺乏對數據融合、信息共享、網絡建設等方面的指導。世界生物圈保護區在知識的識別和獲取、交流和共享、整合和組織、創新與應用方面積累了大量成功經驗，尤其是在文化多樣性相關知識的融合創新方面經驗豐富，對我國國家公園的建設和管理具有啟示意義。

建議：進一步完善監測體系，除對生物多樣性監測外，也要加強對傳統文化、本土知識等文化多樣性的監測和評估；加強對傳統文化和本土知識等監測和評估數據中重要信息的深度挖掘，研究探索傳統文化和本土知識對生態保護與可持續發展的作用方式與機理，實現跨學科融合、創新與利用；在國家層面成立分區域、分專題的網絡平臺，面向國家公園體系內外實現相關數據的多樣化應用和共享。

加強與當地社區的互動，推動社區積極參與國家公園建設與管理

我國村鎮、人口眾多，社區與自然保護地不僅存在地理依存，同時也有經濟依存、文化依存等。據初步統計，我國1657個已界定范圍邊界的自然保護區內共分布有居民1256萬人，全國一半以上的自然保護區內分布有集體林，因此社區參與情況勢必對國家公園的管理和保護效果產生影響。目前，在全國自然保護地整合優化工作中，存在將社區排除在外的“開天窗”現象。同時，也有研究指出，在國家公園定界時，缺乏對社區居民發展訴求的響應，未從規劃角度最大程度化解保護與發展的矛盾。另外，在政策制定方面，當前社區居民往往處于被動接受的狀態，缺乏社區主動參與的保障機制。世界生物圈保護區將保護的概念擴張到景觀尺度，積極將周邊社區納入保護區范圍，在區域景觀尺度上對保護區和周邊社區進行統籌規劃和管理。我國國家公園周邊人口多、人地關系復雜，將保護概念擴張到區域景觀尺度，不僅是實現國家公園自然生態系統完整性的重要手段，更易形成保護合力，實現生態關聯和利益共享，體現“生命共同體”。

建議：國家公園范圍內也可包括一些具有很高的歷史、文化、科學和旅游價值的自然村落，在實現全民共享的同時，確保生態系統完整性；在建設前期就加強與當地社區的互動，尤其是定界時，充分考慮社區居民的利益訴求，減少因土地權屬和范圍劃定引起的各種矛盾；推動社區積極參與國家公園管理工作，引導當地社區充分參與自然資源管理和保護的決策，以可持續和重視參與性的方式解決保護與發展的挑戰。

建立多元治理的制度體系，因地制宜創新治理模式

當前我國國家公園的治理中，政府占據主導地位，社區、社會與市場參與度較低，利益相關群體聯動不足，公眾缺乏知情權、參與權和監督權，社區權利及利益得不到保障。良好的治理模式能夠保障各利益相關方綜合權益最大化，減少各種利益矛盾和沖突。我國國家公園相關政策設計中多次提出多方共治的理念，但原則性較強，尚未形成可落地、可操作性的多方治理機制。世界各地的生物圈保護區根據所在國家、區域的社會政治系統，通過推動多利益相關方深度參與建設和管理，探索構建了多種多樣的治理模式和管理架構，可為我國國家公園治理機制和模式的構建提供借鑒。

建議：建立多元治理的體制機制，從明確法律地位、深化各方思想認識、提供保障措施等方面，給予各利益相關方充分的意見表達權和合理的決策參與權，采用社區共管、協議保護、社會監督等多種手段，探索多方治理，完善多方治理制度體系；因地制宜創新治理模式，根據國家公園具體情況，探索建立包括政府治理、社區治理、公益治理、共同治理等多種治理模式在內的政府主導、多元參與的國家公園治理體系。

進一步完善生態補償制度，建立生態產品價值實現和品牌增值機制

中國國家公園試點區內部及周邊擁有大量社區，據統計，最先開展的10個國家公園體制試點區內有63.05萬人。這些社區普遍存在著收入來源單一、產業發展滯后、自然資源依賴性強等制約性因素，未來如何實現生態保護和社區協同發展是國家公園面臨的重要難題。盡管相關部門已經對一些保護地提供了專項資金支持，但多是“輸血”方式（如生態補償等），“造血”功能差，不足以支撐當地的經濟社會發展和民生改善。而且，目前國家公園采取的特許經營等可持續發展措施，也存在壟斷性經營，缺乏自由競爭和對企業的生態評估諸多問題；其他生態產品也有待進一步研究并促進價值轉化等。面對2億的周邊社區群眾，世界生物圈保護區不斷探索可持續發展模式。其重要內涵和成功經驗值得我國結合自身國情學習和參考。

建議：繼續深入完善國家公園生態補償制度，加大財政轉移支付和生態補償力度；建立國家公園生態產品價值實現和品牌增值機制，充分利用國家公園良好的生態環境，在周邊區域發展生態農業、生態旅游、生態康養、生態服務等生態產業，探索建立生態產品市場化機制；探索將社區經濟發展納入國家公園管理權限，由國家公園管理機構實施對其范圍內生物多樣性保護、社區經濟發展的全面統一協調管理。

制定綜合評估體系，推動國家公園高質量建設

目前，我國國家公園的評估主要集中在布局評估、管理評估和保護成效評估等方面，缺乏對社區可持續發展、多元治理模式等方面的評估，綜合評估機制尚未建立。而國家公園除了具有保護自然生態系統功能外，同時兼具了科研、教育、游憩等綜合功能，對國家公園進行綜合評估意義重大。世界生物圈保護區定期評估是一種品質管理機制：若通過審核，則繼續保留世界生物圈保護區資格；若未通過審核，則需要整改，整改后仍不符合要求，建議其退出生物圈保護區網絡。

建議：借鑒世界生物圈保護區10年評估工作機制，把定期評估作為衡量國家公園建設和管理質量的重要手段；從生物多樣性保護、社區可持續發展、管理支撐保障、治理協調體系等各個方面，制定我國國家公園的綜合評估體系；以評估為目標導向，引導國家公園完善監測體系、社區發展機制和多元治理體系，推動國家公園高質量建設。

我國國家公園已進入快速發展階段，為秉承“生態保護第一，國家代表性，全民公益性”三大理念，實現“國家所有，全民共享，世代傳承”的目標，需要充分參考和借鑒國際各類自然保護地建設管理的成功經驗，并結合我國國情，不斷完善和改進體制機制，以便更好地實現國家公園有效保護、合理利用和可持續發展。MAB計劃保護與發展兼容的核心理念，與我國生態文明、共建地球生命共同體的理念相符，更與我國國家公園的理念和目標高度契合。世界生物圈保護區把嚴格保護的區域與周邊社區聯合為一個有機整體，倡導保護與發展相協調的理念，已成為國際上探索生物多樣性保護與可持續發展的實踐基地，對我國國家公園在解決治理模式單一、社區參與度低、保護與發展矛盾突出等問題具有重要的指導意義和啟示作用。國家公園體系的建設是一項復雜的系統工程，需要不斷努力探索。未來，需要在借鑒國際經驗的同時，結合我國國情，創新性地提出我國國家公園建設和管理的相關理論和實踐問題，最終實現以國家公園為主體的自然保護地發展的新局面。

(作者：杜金鴻、王偉，中國環境科學研究院；劉寧、先義杰，中國人與生物圈國家委員會秘書處；王丁，中國人與生物圈國家委員會秘書處、中國科學院水生生物研究所。《中國科學院院刊》供稿）