中國網/中國發展門戶網訊 黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略目標，黨的二十大報告進一步強調?2035?年基本實現國家治理體系和治理能力現代化的總體目標，揭示了現代化與國家治理之間的內在聯系。習近平總書記指出，“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”。對此，理論界有學者認為，應當把國家治理體系和治理能力現代化理解為國家治理現代化，并將之視為我們黨提出工業、農業、國防、科技這“四個現代化”之后的“第五個現代化”。據此，國家治理體系現代化也可以理解為國家治理組織、系統、結構的現代化，而國家治理能力現代化則可以理解為國家治理者素質和方式方法的現代化。

當今世界正處在邁向數字時代的歷史機遇期，數字技術的快速發展帶來了生產力質的飛躍，也重塑了國家治理的理念、規則、制度與方式，正在驅動智慧法治、智慧醫療、網絡社會治理、數據治理、應急治理等領域治理的轉型升級。主要發達國家均在加速運用數字技術賦能國家治理，來復現美國以全球經濟治理主導世界秩序的做法。如何運用數字技術賦能國家治理現代化，是我國抓住歷史機遇并在未來世界格局中保持戰略定力和把握戰略主動的重要抓手。

數字技術賦能國家治理現代化是一個系統工程，其影響也是系統性的。數字技術賦能國家治理的理論創新與實踐發展，一方面能夠進一步推動國家治理智能化、科學化、精細化、高效化從而加快實現國家治理現代化，另一方面將會面臨數字治理所帶來的新問題和新挑戰。因此，迫切需要從國家戰略的高度出發，在系統思維的指導下鞏固發展數字技術底座、打造一流人才隊伍、完善體制機制安排、推動數字技術與國家治理的深度融合，把各方面制度優勢轉化為管理國家的效能。

現實向度

推進國家治理體系和能力現代化就是要適應時代變化，既改革不適應實踐發展要求的體制機制、法律法規，又不斷構建新的體制機制、法律法規。因此，國家治理現代化是一個時代課題，在每個時代都有著不同的內涵。當前，以數字技術為代表的新一輪科技革命和產業變革迅猛發展，世界正處于一個從工業時代向數字時代加速轉型的大變革時代，國家治理現代化的理論內涵與實現路徑也隨之改變。在數字時代，數字技術正以新理念、新業態、新模式全面融入經濟社會發展各領域全過程，通過數字技術賦能國家治理體系和治理能力現代化成為推動國家治理現代化的必要途徑、重要組成和核心基礎。

 數字技術賦能國家治理是推動國家治理現代化的必要途徑

傳統國家治理方式面臨響應不及時、治理部門分割、治理工具落后等問題，數字技術為國家治理提供了強有力的新手段與新工具，同時也為國家治理帶來了新理念和新模式。這將有助于強化治理部門之間及治理部門與治理對象之間的聯系，提高國家治理的高效化、科學化、智能化與精細化水平，加快實現以人為本、可持續發展的數字社會建設。因此，在數字時代，運用數字技術賦能國家治理是推動國家治理現代化的必要途徑。

 數字技術賦能國家治理是推動國家治理現代化的重要組成

數字技術具備滲透性、替代性與協同性，能夠不斷改變社會經濟運行體系并重塑國家治理體系和治理能力，并與科技治理、經濟治理、社會治理等深度融合。在科技治理層面，數字技術有助于打造智能科研范式，促進科技突破和實現高水平科技自立自強。在經濟治理層面，數字技術軟硬件基礎設施、數字產品、數字服務的發展與迭代，有效地保障了各類企業的運營安全和產業安全。在社會治理層面，數字技術不斷增強司法、應急管理、交通、網絡安全等領域的態勢感知和處置能力，有助于社會穩定。因此，在數字時代，數字技術賦能國家治理成為國家治理現代化的重要組成部分。

 數字技術賦能國家治理是推動國家治理現代化的核心基礎

高效能治理是推進國家治理體系和治理能力現代化的應有之義。實現高質量發展需要以高效能治理為基礎，而實現高效能治理需要以數字技術賦能為核心基礎。把握數字化、智能化時代發展機遇，廣泛運用數字技術創新公共服務、優化國家治理是世界主要國家提升治理效能的主要手段，已成為應對未來格局變化的主要戰略布局。因此，在數字時代，數字技術賦能國家治理是國家治理現代化的核心基礎。

基本機制框架

推進國家治理現代化，需要能夠促進各項事務治理制度化、規范化、程序化的治理體系，也需要能夠將各方面制度優勢轉化為管理國家效能的治理能力。數字技術能夠改進或提供新的治理技術、治理手段和治理模式，推動國家治理轉向“以數據為依據、以算法為核心、以算力為支撐”的國家數字治理形態。在此基礎上，數字技術通過完善國家治理體系和提升國家治理能力，促進治理主體的互動更加高效、治理決策的過程更加科學、治理任務的完成更加智能、治理領域的管理更加精細，從而賦能國家治理現代化（圖1）。

 數字技術賦能國家治理高效化

數字技術能夠調動治理主體積極性，賦能國家治理效能提升。① 賦能多元治理主體高效互動。以數字技術支撐的數字政府正在轉變政府職能，不僅有效促進中央的頂層設計與地方具體實踐的良性互動，還能夠進一步增加企業自主權和市場活力，有利于多元治理主體之間高效互動；② 賦能協同高效的體制機制安排。基于數字技術與數字治理的制度設計，將推動人、財、物，以及數據、技術、流程、組織等資源、要素和活動的統籌協調、協同創新和持續改進，以實現共同行動、耦合結構和資源共享；③ 賦能治理能力提升治理效能。大數據等數字技術通過挖掘、預測、診斷和應用，幫助政府分析各類決策的收益、成本和風險，能夠為國家從全局觀念在多重目標中尋求動態平衡提供支撐。

 數字技術賦能國家治理科學化

大數據、人工智能等數字技術的不斷發展，提供了集自然語言處理、視頻圖像解析、數據挖掘分析、數據融合計算等功能于一體的標準化、智能化治理方案，能夠對國家治理中政府的決策理念、決策組織結構、決策機制等關鍵要素產生影響，有效推進政府治理模式創新并進一步提高國家治理的科學化水平。 ① 完善治理支持工具輔助政府決策更加科學。通過大數據監測分析，實現數據的整合與匯聚，有助于強化經濟社會監測預警，提升政策準確性和協調性。 ② 優化監管手段推進治理流程更加科學。通過數字化追溯監管構建新型監管機制，實現事前事中事后全鏈條全領域監管，全面提升對新技術、新產業、新業態、新模式的監管能力。③ 創新模式賦能治理流程更加科學。通過構建全國一體化政務大數據體系，推進政務數據依法有序流動、高效共享，有效利用、高質賦能。

 數字技術賦能國家治理智能化

當前，數據獲取、數據傳輸和數據存儲等大數據技術系統性突破，人工智能、深度學習和機器學習等智能算法快速發展，以及云計算技術等算力產業日漸成熟，數字技術在國家治理中的應用場景不斷拓展、應用程度不斷加深。① 以數據為基礎賦能治理智能化。大數據采集、存儲、處理和分析技術能夠面向治理需求獲取有效數據并從中提取用于完成治理任務所需要的信息，從而有助于完成治理主體交付的治理任務。② 以算法為核心賦能治理智能化。算法能夠不斷增強數字技術的自監督甚至無監督學習并提升自主行為能力，使之能夠自主設計并執行治理方案，從而優化治理手段、完成治理任務和改進治理績效，是智能治理的核心。③ 以算力為支撐賦能治理智能化。強大計算能力的支撐有助于促進數字技術的提升和算法的突破，以實現快速、準確、自動地完成海量數據的處理任務，并從中提取出有效的數據來完成特定的治理任務。

 數字技術賦能國家治理精細化

數字技術能夠實現在海量數據上更加有效地對數據進行調配和使用，提高市場主體和社會民眾在國家治理中的主動性與回應性，通過雙向互動與線上線下融合幫助公共部門提升數字化治理能力。① 推進高效人機協同治理賦能治理精細化。數字技術在社會大數據的智能化應用，有助于構建跨部門、跨地域、跨層級的高效人機協同治理體系，推進政府治理精細化?③。例如，北京在城市管理領域充分利用物聯網、云計算等新技術，建設環衛、燃氣、供熱、地下管線等信息化系統，加強新技術與城市智能管理的深度融合。② 深入融合各領域治理事項賦能治理精細化。以全面、全量、實時的多源大數據為基礎的數字技術，重塑了教育、醫療、交通、環境等發展動力和治理模式，推進國家治理精細化。例如，杭州通過發布基于人工智能算法技術的城市數據大腦，對套牌改裝、亂停亂放等?110?種交通亂象進行規律性分析，來判斷交通的堵點、亂點和事故隱患點并不斷優化交通信號燈的配時方案，有效提升了道路的通行效率。

面臨的問題和挑戰

數字技術體系能夠提供高效的治理工具，賦能國家治理現代化建設，促進現有國家治理體系變革。然而，一方面現有數字技術體系尚不完善，其賦能國家治理現代化仍然面臨著應用場景和人才發展等技術問題和挑戰；另一方面數字賦能的國家治理尚在起步階段，數字技術催生了局部的、不規范的數字社會，將帶來一系列新的治理問題和挑戰。

 數字技術賦能國家治理體系的深度不足

數字技術的快速發展支持并驅動了國家治理體系的轉型，但深度仍然不足。目前，數字技術助力國家治理形態轉型尚未完全，主要體現在3個方面： ① 與實體經濟融合不深。目前，我國產業數字化轉型剛剛起步，數字技術與實體經濟的融合難度讓企業望而卻步，致使我國大多數制造業尤其是中小企業的數字化治理水平仍然較低，阻礙了經濟治理現代化進程。② 數據開放共享水平不高。數據開放共享可提高各環節各部門之間的協同合作水平，進而可以提升國家治理的整體水平。然而，目前我國諸多地方政府和企業的數據封閉性較強，數據共享水平低，增加了治理的難度。③ 與實際治理需求不匹配。近年來，一些政府和企事業機構建設了如“互聯網+政府”、智慧交通等一系列數字化辦公應用平臺，極大地便利了群眾辦事，提高了治理效率。但面對重大突發公共衛生事件或者新冠肺炎疫情等系統性應急事件或突發情況，也暴露了系統分隔、“信息孤島”、業務協同性差、管理機制不健全等諸多問題，與精準識別、按需管控、靶向治理的治理需求尚存在一定差距。

 數字技術賦能國家治理的場景亟待拓展

隨著大數據、人工智能、區塊鏈等數字技術在我國不斷發展，其在促進國家管理方面的運用還需進一步深入和擴展，仍然存在巨大的發展潛力。① 數字技術助力智慧法治現代化場景亟待拓展。法治是治國理政的基本方式，是國家治理體系和治理能力的重要依托。隨著司法大數據、視頻數據、通訊數據、金融數據及各類社會行為數據的豐富，公檢法部門迫切需要數字技術以支撐法律治理現代化。可以從智慧法治的應用場景及未來展望出發，全面探索數字技術支撐法律治理現代化的實現途徑。② 數字技術助力網絡社會治理場景亟待拓展。網絡社會是數字時代區別于傳統社會形態的最大特征，同時也帶來很多新的社會治理問題，如大數據殺熟、算法歧視、數字鴻溝等。當前網絡社會風險呈現多維度風險交織、多領域風險疊加的趨勢。對網絡社會治理是數字技術最擅長發力的領域之一，但數字技術的應用無法滿足復雜網絡社會產生的新型治理需求，數字技術應用場景亟待拓展。 ③ 數字技術助力數據治理現代化場景亟待拓展。與傳統要素相比，數據要素具有部分排他性、非競爭性、非稀缺性等特征，使得針對傳統生產要素的治理手段不再適用，存在數據資產地位不明確、數據共享存在阻礙、數據安全和隱私保護體系不健全等問題。為此，以數字技術支撐國家數據資源治理現代化，成為激活數據要素新價值、培育經濟發展新動能、創新社會治理新模式、開創國際合作新格局的關鍵所在。 ④ 數字技術助力應急管理現代化場景亟待拓展。當前，加強對數字技術在網絡安全、公共衛生等高復雜環境中的運用，加強對重大突發事件應急能力建設，是數字治理面臨的重大考驗。發掘數字技術的應用潛能，對提高重大突發事件風險源頭治理、動態監控和應急處置能力具有重要意義，但是尚顯不足。

 數字技術賦能國家治理的人才素質不足

當前，隨著數字化政務的發展，我國急需大量的技術型、管理型、復合型人才，對數字化人才的需求量非常大，但人才供給嚴重不足。① 新興技術人才不足。近年來，一些新興數字技術諸如人工智能、區塊鏈、大數據等持續涌現，能夠掌握新興數字技術的人才供應緊張。以人工智能為例，據人力資源和社會保障部測算數據顯示，目前我國人工智能人才缺口超過?500?萬。② 復合型高端人才不足。國家治理要求具備社會學、心理學、管理學等多個學科的專業基礎知識，數字技術及其數字化特征則要求計算機編程、數理統計、數據分析、語言處理和語義辨識等方面的專業技能。因此，使用數字技術助力國家治理現代化需要同時具備多學科知識的復合型高端人才，但目前這方面人才非常缺乏。③ 技術型政府管理人才缺乏。數字技術賦予國家治理現代化，既有別與行政管理的自動化，也有別于以數字技術為公眾服務的“移動政務”。國家治理過程中，要求政府管理人才要有一定的技術邏輯思維和判斷能力。我國技術型政府管理人才嚴重匱乏，已經成為我國政府管理現代化進程中的一個重要障礙。

 數字技術賦能國家治理的數字秩序困境

數字技術在深刻地影響國家治理水平的同時，逐步推動國家治理向高效化、科學化、智能化和精細化形態升級。面向新的治理形態，現有治理體系、治理模式和治理手段與新型治理形態的不匹配，衍生出新的治理問題并重塑了治理秩序，為國家治理帶來數字秩序困境。① 模糊與動態的數字技術治理邊界問題。數字技術的研發、數字產業的產業鏈、數據的產生與使用，將會引起司法管轄與執法權力的碰撞，造成數字政府的界限模糊與重疊。數字技術在能源、通信、交通、醫療以及金融等各個方面的廣泛參與和相互聯系，將導致數字安全問題具有了一種動態的復雜性和深度的耦合性，這些給國家治理現代化帶來了潛在的挑戰。② 缺乏對稱和競爭的數字治理管理力量。在我國，數字技術賦能國家治理過程中，各個行動者均表現出了“權力流散”的趨勢。部分政府機構仍然表現出本地化和區域化的保護主義，例如限制數據的跨地流通、多采用數據本地化戰略等。在不平衡的競爭環境下，數字技術力量結構更容易表現出一種“主宰”的力量，對國家治理水平提出挑戰。③ 國家治理體系中技術和算法公平問題。數字技術賦能國家治理現代化的過程中，政府工作人員容易形成數字技術依賴和數據依賴，使人淪為機器算法的工具。部分利益機構或群體的主觀偏見和利益訴求也將通過各種方式融入機器算法之中，由此形成嚴重的算法公平問題，從而造成群體歧視、信息繭房等現象，為國家治理帶來諸多風險和挑戰。

政策建議

數字技術賦能國家治理現代化同時面臨著技術和治理問題，如何豐富技術應用場景、培養具有數字治理能力的高水平治理人才、加快各領域治理的“數智融合”、統籌效率公平與安全，是推動國家治理現代化建設亟待解決的關鍵問題，是當下我國抓住歷史機遇、改善未來國際競爭格局的基本保障。

 打造多元化數字治理場景，鞏固發展數字技術底座

 基于國家治理重點領域分析技術需求，拓展數字治理空間與應用場景。聚焦司法、醫療、科技、應急管理、網絡社會等技術驅動效應強的典型治理領域，梳理各領域信息技術支撐國家治理現代化的發展現狀。從技術可行性、治理效果、技術風險與社會風險等多角度分析與梳理信息技術支撐國家治理現代化的典型應用場景需求，并以此為依托強化關鍵核心技術攻關。 鞏固發展數字技術底座，構建支持國家治理現代化的數字技術體系。綜合考慮國家治理在態勢感知、數據匯聚、智能研判、輔助決策、數據安全等方面的技術需求，鞏固人工智能、云計算、超算等優勢數字技術，發展邊緣計算、先進計算、自主系統、人機交互、數據加密等前瞻數字技術，選擇重點領域，重點突破，循序漸進，構建覆蓋數據采集、存儲、加工、服務、安全等數據應用全鏈條的數字技術體系，提高數據治理技術突破和迭代速度。

 培育數字技術支撐國家治理現代化人才隊伍

 擴大高水平數字化治理人才供給。在學科設置、招生名額、經費配置、學科評估等方面支持數字科技與國家治理相關專業發展，強化研究型數字化國家治理人才培養。面向政府部門、企業、高校院所及公眾的數據治理實踐需求，加強數字技能培訓，提高多元治理主體采集數據、管理數據、使用數據、保護數據的能力。 推動數字化人才與國家治理需求精準匹配。建立數字技術支撐國家治理現代化人才庫，通過人才管理平臺實時發布國家治理需求與數字化人才信息，提高對數字化治理人才的實時感知、追蹤監測、智能管理水平。

 面向治理現代化加快各領域治理的“數智融合”

 推動數字技術支撐科技治理現代化。利用數字技術對重點科技領域前沿進行深度監測和追蹤，對科技項目立項、執行、驗收、評估全過程進行智能化管理，優化科技項目布局，提高科技資源利用效率。  推動數字技術支撐經濟治理現代化。運用大數據、人工智能等技術，對消費、投資、出口、就業、財稅、金融等重點領域數據進行匯聚、整合和分析，加強對經濟運行的監測預警，助力經濟趨勢研判和政策制定，提高逆周期調節能力，避免系統性風險。 推動數字技術支撐社會治理現代化。強化數字技術在輿情跟蹤研判、數據安全保障、網絡社會治理等方面的作用，建設具有深度學習能力的數字城市和數字鄉村，形成功能齊全、反應靈敏、運轉高效的社會監測預警系統。推動數字技術在教育、醫療、交通、社會保障、應急管理等領域的治理應用，擴大優質社會服務范圍、降低社會服務成本、提高社會服務質量。 推動數字技術支撐環境治理現代化。構建覆蓋能源、水源、土地、空氣、瀕危物種等主要生態因素的智能多源感知系統，推進碳排放實測技術發展和信息化水平提升⑤及生態環境智慧城鎮建設。推動不同環境監測設備互聯和數據共享，整合生產、生活與環境變化信息，全面、精準、實時監測環境變化。

 統籌效率、公平與安全進一步推進國家治理現代化

 建立數字技術支撐國家治理現代化的統一協調機制。完善數字經濟部際聯席會議等跨部門協調機制，強化部門間協同監管。統籌不同政府部門資源，研判數據技術支撐國家治理現代化的戰略優先事項，破解國家治理現代化面臨的部門分割、響應不及時、信息泄露等問題，推動“智慧監管”，提高國家治理體系整體效能。 加強數字技術發展的倫理治理體系建設。堅持以人為本、包容、可持續的數字化發展理念，制定數字技術支撐國家治理現代化的倫理治理原則，增強公眾對數字技術發展的信任，實現人、技術、社會之間的良性互動。 推進數字技術風險監管體系建設。在政務、科技、經濟、社會各個領域，構建面向多維度、多尺度數據的風險感知平臺，守住數字技術賦能國家治理現代化安全底線。強化數字經濟安全風險綜合研判，防范各類風險疊加可能引發的經濟風險、技術風險和社會穩定問題。

（作者：郝躍，西安電子科技大學；陳凱華，中國科學院 科技戰略咨詢研究院、中國科學院大學 公共政策與管理學院；康瑾，中國工業互聯網研究院；楊曉光，中國科學院 數學與系統科學研究院；張超，中國科學院 科技戰略咨詢研究院；鄭曉龍，中國科學院自動化研究所 復雜系統管理與控制國家重點實驗室、中國科學院大學 人工智能學院；《中國科學院院刊》供稿）

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