加強數據要素治理在國家治理現代化中的基礎作用
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中國網/中國發展門戶網訊 數字時代數據要素與社會生產、生活和治理體系深度融合，形成了“信息-物理-社會”強耦合的復雜動態系統。這對我國國家治理現代化提出了新思路、新需求和新挑戰，加強數據要素治理成為國家治理現代化建設的重要基礎。數據要素作為數字時代下的新型生產要素，是數字化、網絡化、智能化的基礎，為國家治理現代化建設帶來了新的機遇。加強數據要素治理，不僅能夠支撐數據驅動國家治理新范式的形成，促進國家協同治理和科學治理，提高國家治理體系整體效能，還可以進一步釋放數據要素價值，推動國家進行更科學、更精準、更智能、更高效的治理，對國家治理現代化建設具有重要支撐作用。
步入數字時代，隨著數據要素規模爆炸式增長、數據要素類型日漸豐富、數據要素衍化速度不斷加快，傳統國家治理面臨著越來越多的挑戰。例如，我國國家治理長期存在治理部門分割、“信息孤島”等現象，容易造成治理主體對治理問題的感知力不強、治理方案響應不及時、治理資源配置效率不高、治理政策難以形成合力等問題。數字時代下數據的大量涌入加大了治理主體處理相關問題的難度，對其治理水平提出了更高的要求。同時，數據要素也帶來了“信息繭房”、數據泄露、數據歧視、數據壟斷等新的治理問題，傳統的國家治理方式難以應對新時期愈發復雜的治理挑戰。為此，迫切需要提高數據要素治理水平，有效發揮數據要素對國家治理現代化建設的基礎性作用。
本文旨在構建面向國家治理現代化的數據要素基本機制框架，總結世界主要國家推動數據要素治理的經驗，梳理我國數據要素治理助力國家治理現代化建設過程中存在的問題，從兼顧效率公平安全發展、多元治理主體協同共治、科學技術和制度多維協同驅動、強化相關保障條件等?4?個方面提出優化我國數據要素治理以支撐國家治理現代化的建議。
面向國家治理現代化的數據要素治理基本機制框架
數據要素治理在國家治理現代化中發揮基礎性作用的原因在于，數字時代數據要素治理不僅是國家治理的重要組成部分，同時能夠強化數據要素與政治、經濟、社會、文化、生態環境等多方面國家治理的深度融合，提高國家治理整體效能。
面向國家治理現代化的數據要素治理的內涵
數據要素指的是能夠為使用者帶來效益的數據資源。面向國家治理現代化的數據要素治理是指，以國家治理現代化為價值導向、以數據共享開放利用為重點、以數據安全與隱私保護為底線，對數據要素采集、流通、存儲、加工、分析、服務各個環節進行規范，從而保障數據要素價值合理、有序、充分釋放。
面向國家治理現代化的數據要素治理是一個復雜的動態過程。國家治理層面所需的數據要素主要包括政府部門活動產生的政務數據，以及依法采集的個人、企業、自然資源和經濟社會等多方面的業務數據等，這些數據能夠為提高政府公共服務能力和治理效能提供基礎支撐。數據要素的來源、流通等具有高度復雜性，包括數據采集、歸集存儲、分析處理、流通使用等多個環節，涉及數據生產者、數據采集者、數據管理者、數據平臺運營者、數據加工利用者、數據消費者等多元參與主體。因此，面向國家治理現代化的數據要素治理是一個復雜的動態過程。
面向國家治理現代化的數據要素治理需要推動數據要素治理體系與治理能力深度融合。數據要素治理體系指的是統籌數據要素流通與應用的一系列相互關聯、相互協調的制度安排，可以體現在國家、區域、行業、組織、個人等不同層面，涉及科技、產業、社會等不同應用領域，是政府為達成數據要素治理目標而實施的各種支持、規制和風險管理政策工具的綜合。數據要素治理能力則是指實現數據要素治理目標的能力。面向國家治理現代化的數據要素治理，需要加強數據要素治理體系和治理能力的深度融合，在政府治理的基礎上，引入企業、平臺等利益相關方，構建共建、共享、共治的治理體系，并以與數據要素產生、收集、分析、監測、共享相關的技術（如數據管理技術、區塊鏈技術和智能合約技術等）為支撐，不斷提升數據要素治理水平。
面向國家治理現代化的數據要素治理需要推動“對數據要素的治理”和“基于數據要素的治理”深度融合。數據要素治理可分為“對數據要素的治理”和“基于數據要素的治理”兩個方面。對數據要素的治理主要指在各種類型數據供給的基礎上，通過數據授權與采集、存儲與加工、生產與交易、產品與服務等過程，獲取數據價值，同時以法律法規、標準規范、數字技術、數字平臺等相關體制機制和設施支撐，對數據要素應用過程中產生的各類問題（如數據壟斷、數據隱私、數據安全、數據鴻溝等）進行治理，以降低數據要素治理的負面影響，保障數據要素的有序開發利用。基于數據要素的治理則是依托相關體制、技術和設施支撐，推動數據要素權屬確認、開放共享，促進數據要素價值釋放，以數據要素賦能國家治理，改善國家政治、科技、經濟、社會等領域的治理效能。
數據要素治理發揮推動國家治理現代化基礎作用的機制框架
國家治理現代化本質上是不斷降低實現國家治理目標的成本，獲得更高國家現代化收益的過程，是一個系統性過程。數字時代，數據要素的虛擬性、體量巨大、可融合性等特征決定了面向國家治理現代化的數據要素治理是一個復雜的動態過程，其基本機制包括多個方面（圖?1）。其重點在于面向國家治理現代化建設的重點需求，加強政務、業務、個人、社會、自然等領域數據要素的有效供給及其融合應用，加強數據要素向國家治理體系中科技、經濟、教育、醫療、交通、司法、環境等領域的深度滲透，強化數據要素賦能增強治理信息反饋和糾偏的實效性，以促進國家治理更加科學化、精細化、智能化和高效化，提升國家治理水平，加快實現國家治理現代化。
數據要素治理助力國家治理現代化建設重點體現在?3?個方面。
通過強化數據驅動的科學決策范式推動國家治理更加科學、精細、智能和高效。面向國家治理現代化建設的迫切需要，通過數據要素治理提升對復雜治理環境的科學研判水平，打造數據驅動的科學決策范式；面向重點需求、重點領域、重點人群實施態勢感知和精準分析，針對性地優化治理方案，提高國家治理的精細化水平；通過對經濟、社會、環境等領域的實時、多元數據采集和智能分析，為治理主體提供基于不同場景的智能研判以輔助決策；基于數據要素推動國家治理需求與治理資源供給精確對接，合理分配人員、物資、設備等治理資源，提高國家治理效率。例如，在新冠肺炎疫情暴發之后，各級政府基于大量公共數據資源，實時刻畫區域人員和醫療物資流動態勢，輔助制定疫情防控政策。
通過強化數據要素共享推動國家治理協同合作水平的提高。面向國家治理現代化對多元主體協同的迫切需要，加強數據要素開放共享水平，充分發揮部分數據要素的公共物品屬性，從而降低不同部門、不同層級、不同地區的政府之間以及政府與社會之間信息交換的難度，有力促進多元主體協同決策。同時，數據要素的共享可有效促進政府的信息公開，推動各級政府治理協同的規范化、公開化和協同化，加強國家協同治理能力。
以數據要素資源及相關技術平臺增強治理結果反饋和糾偏的能力。面向國家治理現代化對治理結果反饋能力的迫切需要，加強數據要素治理，推動數據反饋過程進一步優化，能夠幫助治理主體及時獲取民生動態和民情信息，提高相應服務的供給能力和對治理結果反饋的能力，高效糾正治理偏誤。此外，數據要素在推動提高國家治理效能的同時也催生了很多新的治理問題，如數據歧視、數據壟斷、數據泄露等。加強數據要素治理能夠強化對數據要素使用的規制，保證數據使用的合法性與正當性，降低對國家治理效能提升的負面影響。
世界主要國家數據要素治理體系的建設經驗
隨著數字要素的重要性日益凸顯，數據要素治理體系建設逐漸成為全球公共治理關注的焦點。世界主要國家圍繞數據要素治理體系的建立健全做出了大量努力，針對數據要素治理的體系頂層設計、技術創新應用、協同治理機制和全球合作等方面出臺一系列法律法規，不斷推進數據要素治理體系和治理能力融合，提高了數據要素治理水平。
完善數據要素治理體系頂層設計
出臺數據要素治理的綜合性政策。美國《聯邦政府云戰略》、歐盟《數據治理法案》、英國《國家數據戰略》、德國《數字化戰略?2025》、日本《綜合數據戰略》、澳大利亞《公共服務大數據戰略》等，均系統性明確數據要素在參與其國家治理中聚焦的戰略重點、任務方向、政策設計和推進方式。
完善數據要素治理協調機制。美國總統辦公室管理與預算辦公室針對統籌規劃數據規則設立電子政府工作小組；澳大利亞設立信息專員辦公室；日本成立數字廳；韓國《數據基本法》設立國家數據政策委員會等，以協調政府數據開放、推行數字新政。
加強數據安全保護。各國均針對數據安全等方面出臺了相關舉措。例如，美國發布《關于加強國家網絡安全的行政命令》和《國家安全與個人數據保護法案》并建立國防數字服務處；澳大利亞出臺《公共數據政策宣言》；英國發布《開放數據白皮書》等。
推動數據要素治理技術創新應用
推動數據要素治理技術融合應用。美國發布《聯邦大數據研發戰略計劃》，確保最新信息技術在國家治理中的及時應用；同時實行聯邦信息技術現代化計劃，利用信息技術優化資源配置、整改網絡系統，保障和提高政府數據安全和服務效率。日本發布數字新政計劃和“活力?ICT?日本”新綜合戰略等，提倡運用數字技術實現數據公共價值。
健全數據要素治理技術的管理機制。美國奧巴馬政府創立首席技術官，特朗普政府創建科技委員會，聯邦總務署成立數字服務創新中心等專職管理美國聯邦數據開放工作；澳大利亞針對跨部門的政府數據治理成立相應指導小組，并運用行政、市場和社會動員等手段，強化基于公共數據的創新活動；日本在信息處理推進機構內設立數字架構設計中心，加強全社會數據協作和共享。
建立國家數據要素協同治理機制
推動政府數據向多元主體有序開放共享。歐盟委員會《開放數據：創新、增長和透明治理的引擎》提出向全社會開放歐盟公共管理部門信息，提高政務信息的透明化程度；美國成立聯邦政府首席信息官委員會，行政管理與預算局建立跨部門工作組，形成跨部門協作交流機制；美國多部門協作構建關于政府網站信息的數字化分析工具，幫助公眾充分了解美國聯邦政務信息。
凝聚數據要素治理各利益相關者共識。美國在《開放數據行動計劃》中提出“加強與社會力量的協作”，規范多利益相關方利用數據要素的治理；英國政府推動政府部門、業界、學界、公眾等多主體共同參與開放數據用戶小組，推動數據要素采集、存儲、使用等多環節利益相關者進行互動，進一步凝聚共識。
共同制定全球數據要素治理規則
完善數據跨境流通機制。歐盟通過《通用數據保護條例》引入跨境數據流動認證新機制，持續改進數據跨境流動治理規范；并且，基于《數據治理法案》和《歐洲數據戰略》破除科技巨頭數據壟斷，構建自由積極的數據流動體系，進一步完善跨境流動機制與策略。
加強數據要素治理國際合作。英國和日本發布《英國-日本關于深化數字合作的聯合聲明》，深化英日數據合作；歐盟奉行平衡型合作模式，制定《數字市場法》和《數字服務法》，堅持支持數據要素跨境流動和維護數據立法話語權并重；2020?年?15?個亞太經濟體簽署《區域全面經濟伙伴關系協定》，協同規范數據流動和安全保護。
面向國家治理現代化的數據要素治理面臨的問題與挑戰
由于數據要素具有虛擬性、涉及治理主體較多和對技術要求較高等特點，我國數據要素治理在支撐國家治理現代化的過程中也面臨著一系列挑戰，如協同治理體制不健全、數據倫理治理體系不完善和治理保障條件較薄弱等。這極大阻礙了數據要素價值的釋放，難以充分滿足新時代國家治理現代化對數據要素治理的需求。
數據要素治理的協同治理機制不健全
數據要素治理是一項涉及多主體的系統性工程，需要保持治理體系的高度開放性，推動政府部門、社會組織、個人等多元主體協同共治。然而，目前我國數據要素的協同治理機制尚不健全。
數據要素的開放共享程度較低。數據要素的虛擬性、可復制性等因素導致數據的流通過程難以觀測且權屬確認困難，這對其開放共享帶來了挑戰。目前，我國面向國家治理現代化所需的數據共享水平不高，除個別省份依托國家政務服務平臺實現統一身份認證等數據跨省運用外，很多政務數據和業務數據還未充分開放共享，不利于數據要素的協同治理。
針對數據要素需求和治理等多元主體的協同治理機制不健全。數據要素具有需求主體多元化、來源主體多元化和操作主體多元化的特點，各主體權益隨場景變化并相互嵌套，這加大了數據要素治理主體間協同的難度。當前，我國數據要素協同治理體系還未充分形成，全國范圍各部門和企事業單位間也缺乏針對解決協同治理問題的有效機制。
數據要素治理的倫理治理機制不完善
由于算法“黑箱”等問題尚未解決，基于經驗數據驅動的決策容易造成數據歧視、數據鴻溝、數據安全等新型倫理治理難題。目前，我國數據要素倫理治理體系不完善，難以有效解決相關問題。
針對數據要素帶來的新型倫理問題的治理體系不健全。數據歧視、數據鴻溝等容易加劇群體差異現象，數據采集階段也要考慮國家安全隱患、機構機密和公眾隱私，給數據驅動決策的倫理治理帶來新的挑戰。然而，我國還未建立健全針對不同群體進行數據分類保護的體制機制，尚未明確數據要素從生產到使用等環節的權責關系，難以保證數據要素治理過程中的正當性和公平正義性。
數據驅動的決策具有內生安全風險，針對相關問題的治理水平較低。數據要素驅動的治理過程需要考慮多主體、多環境、多流程，且以體量龐大的數據作為支撐，微小的異常數據也可能會使得治理模型錯誤，導致基于數據得出的治理方案偏離正確方向。但囿于數據要素治理理論和技術水平的限制，目前還無法充分解決相應的內生性安全問題。
數據要素治理人才、技術基礎較薄弱
現階段我國針對數據要素治理的高水平人才和技術基礎比較薄弱。
缺乏技術能力和治理思維并重的數據要素治理人才。數據要素的治理活動需要治理人員掌握數據技術以及法學、管理學等多學科知識，并具備系統性、智能化的數據治理思維。然而，現階段我國相應的“技術+治理”高水平人才不足。例如，據統計，我國大數據產業就業人才占全體就業人口的比例僅為?0.23%，其中在數據深度分析等領域的人才僅占大數據領域人才的?5%。可見，現有人才規模和結構無法充分滿足數據要素治理對人才的需求。
支撐數據要素治理的技術和平臺發展水平不高。數據要素驅動的治理過程與平臺算力、算法模型有密切聯系，需要以先進的技術和平臺為支撐。然而，隨著數據規模成幾何級數高速增長，現有技術體系和平臺難以滿足海量數據應用的需求。例如，據?IBM?公司研究統計，僅有約?1%?的數據被有效分析和應用。數據要素相關理論、技術和平臺遠未成熟，制約了數據要素治理的效果。
面向國家治理現代化建設優化數據要素治理的建議
數據要素治理是一個復雜的系統性過程。隨著數據的爆炸性增長，以及數據要素與社會生產、生活的高度融合，國家治理現代化對數據要素治理將提出更高的要求。為了應對數據要素治理面臨的新要求和新挑戰，進一步加強數據要素治理在國家治理現代化中的基礎作用，迫切需要從數據要素治理理念、治理模式、治理思路和治理保障等多方面進行體系性的思考（圖?2），加快建立更加全面、高效、公平的數據要素治理體系，系統性提高數據要素治理水平。
樹立兼顧公平、效率與安全發展的數據要素治理理念
構建數據要素的分類分級授權使用體系，提高數據要素可獲得性。綜合考慮科技、經濟、教育、醫療、交通、公共安全、社會保障等不同國家治理領域的數據需求，針對原始數據或處理數據、私人數據或公共數據、敏感數據或非敏感數據、即時數據或歷史數據等不同類型數據，制定數據要素的分類分級授權使用標準，讓不同治理主體都能夠在一定條件下公正、公平、公開獲取數據要素。
完善數據要素市場化配置機制，推動數據要素價值高效釋放。以數據要素市場流通體系加快數據要素價值流轉，推動公共數據有序釋放，加強關鍵數據平臺、基礎設施、標準規范的銜接，提高數據要素利用效率。
統籌數據要素治理與安全發展保障，建立數據要素治理長效機制。完善數據安全、跨境數據流動、涉密信息管理、數據壟斷等相關法律法規，以降低數據泄露風險，減少數據壟斷主體對社會穩定造成的不利影響。推動數據要素流通與使用的全過程監測與反饋，實現對數據要素的全鏈條可追溯，提高數據濫用成本，構建數據安全保障與數據賦能國家治理之間的良性互動機制。
構建政府、市場與社會多元主體協同共治的治理模式
完善數據要素治理支撐國家治理現代化的頂層設計。圍繞政治、科技、經濟、社會等領域治理現代化需要，構建國家數據要素治理框架；在重點區域實施數據要素治理支撐國家治理改革試點示范，強化數據要素賦能國家治理的乘數效應。
優化數據要素治理支撐國家治理現代化的組織架構。統籌管理不同鏈條、部門、區域的數據要素系統，實時監測和評估數據要素來源、去向和應用，對數據要素治理相關法律做出解釋，幫助市場主體識別數據要素應用前景和風險，研判和推進數據要素治理優先事項。
打造多元主體協同共治的數據要素治理機制。推動政務數據跨地區、跨部門、跨層級有序流通和開發利用，推動人、組織和社會對國家治理的全過程參與，讓更多主體、人群和地區從數據要素治理中獲益。
積極參與全球數據要素治理合作，建立全球數據要素治理共同體。以兼顧開放與安全的原則進行跨境數據流動管理，推動數據要素治理規則、治理手段、治理對象全球化；同時，在國際數據治理中提出“中國方案”，與更多國家建立數據要素治理伙伴關系，彌合全球數據鴻溝。
強化科學、技術與制度多維驅動的數據要素治理思路
加強數據要素治理基礎理論研究。面向數據要素治理現代化的融合性、復雜性、交叉性等特征，提出融合控制論、社會科學、信息科學等學科的發展路線，構建數據科學、計算治理等理論的理論框架、方法與工具體系。
構建數據要素治理技術體系。面向數據管理與應用全鏈條，加強傳感器、物聯網、邊緣計算、數據中心、高性能計算、服務器、工業軟件、隱私計算等數據治理技術的研發突破，提高算法算力算據水平，為數據要素治理提供技術底座。
構建數據要素管理全鏈條標準規范體系。打造面向數據采集、存儲、加工、分析、服務等管理全鏈條的數據要素標準規范，提高數據要素的互操作性、準確性、規范性，促進數據要素全鏈條高效銜接。
完善數據要素治理人才、設施與公共服務的保障體系
培育多層次數據要素治理人才。統籌考慮數據要素治理的基礎理論、技術開放與實踐需求，設置數據治理學科與研究院，培養大批具備“技術+治理”能力的數據科學家、數據分析師等高水平人才，構建多層次數據治理人才體系。
部署數據要素治理基礎設施體系。優化數據中心、超算中心、工業互聯網平臺等基礎設施布局，在政府機關、事業單位、重點企業推動設立統一大數據平臺，為數據要素治理在國家治理現代化中的數據采集、存儲、加工、分析和服務提供載體支撐。
完善數據要素治理公共服務。培育一批支撐國家治理現代化的數據要素治理服務商，促進數據要素的采集、流通與使用和國家治理需求對接。面向個體、組織和政府部門，動態開展數據要素治理技能培訓，提高全民數據要素治理能力。
（作者：陳凱華，中國科學院大學 公共政策與管理學院、中國科學院科技戰略咨詢研究院；馮卓，中國科學院科技戰略咨詢研究院；郭銳，中國科學院大學 公共政策與管理學院；郝躍，西安電子科技大學；康瑾，中國工業互聯網研究院；楊曉光，中國科學院數學與系統科學研究院；張潮、趙彬彬，中國科學院科技戰略咨詢研究院；《中國科學院院刊》供稿）