中國網/中國發(fā)展門戶網訊 2019年，中共中央、國務院《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出，“到2025年，健全國家公園體制，完成自然保護地整合歸并優(yōu)化，完善自然保護地法律法規(guī)、管理和監(jiān)督制度”“到2035年，自然保護地規(guī)模和管理達到世界先進水平”。2022年，在世界經濟論壇視頻會議的演講中，習近平總書記指出，“中國正在建設全世界最大的國家公園體系”。習近平總書記親自關心和謀劃海洋類型國家公園建設，2021年10月20日，在黃河入海口考察時強調要抓緊謀劃創(chuàng)建黃河口國家公園；2022年4月10—13日，在海南調研考察時強調海南國家公園建設是“國之大者”，“建設海洋強國是實現(xiàn)中華民族偉大復興的重大戰(zhàn)略任務”。由此可見，陸海統(tǒng)籌謀劃保護區(qū)建設事關生態(tài)文明建設和海洋強國戰(zhàn)略的全局。

加快推進海洋保護區(qū)建設的必要性

在國際上保護生物多樣性逐步加強的趨勢下，我國亟待抓住戰(zhàn)略窗口期，推進海洋保護區(qū)建設。海洋保護區(qū)建設不僅事關生物多樣性及生境保護，也是海洋國土空間規(guī)劃和用途管制核心問題，是自然資源部的職能配置之一，事關國家海洋權益和未來發(fā)展。海洋國家公園是海洋保護區(qū)的重要類型之一，推進海洋國家公園建設是關系生態(tài)文明全局的重要戰(zhàn)略任務。

國際海洋保護區(qū)“圈海”博弈日趨激烈

1994年，世界自然保護聯(lián)盟（IUCN）確定了國家公園、自然保護區(qū)、自然紀念地、景觀保護區(qū)、生境/物種管理區(qū)、資源保護區(qū)六大海洋保護區(qū)類型；2017年又將保護面積大于15萬km2的海洋保護區(qū)定義為“大型海洋保護區(qū)”（LSMPA）。從目前的國際管理實踐來看，LSMPA并不是全新的保護區(qū)類型，也不同于原有六大類中的某一類，而是將區(qū)域內原有的各類海洋保護區(qū)整合優(yōu)化、歸并或擴大范圍后進行統(tǒng)一管理。因此，LSMPA可能包含6類海洋保護區(qū)中的多種類型，這與我國國家公園建設理念一致。我國10處陸域試點國家公園整合了原有7類142個自然保護地，解決了不同保護地類型空間重疊、破碎化和孤島化，以及管理部門間職責交叉，因行政區(qū)劃、資源分類造成的條塊割裂等問題，從而實現(xiàn)對自然生態(tài)系統(tǒng)的整體保護。

LSMPA可以在國際法體系中獲得排他性的海洋權益，傳統(tǒng)海洋強國利用其在國際海洋司法體系中的優(yōu)勢及國際輿論話語權，借助實現(xiàn)聯(lián)合國《生物多樣性公約》“愛知目標”及聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標（SDGs）等名義實施“圈海運動”。近年來，聯(lián)合國安全理事會五大常任理事國中的美國、英國、法國、俄羅斯，以及澳大利亞、新西蘭、智利等已建成20余處LSMPA，其中100萬km2以上的達到7處。英國依托查戈斯群島（陸地面積約60 km2）、南喬治亞島和南桑威奇群島（總面積60 km2的無居民海島）、皮特凱恩群島（陸地5.2 km2，總人口約50人）、圣赫勒拿島（陸地121 km2，約4 500人）、特里斯坦-達庫尼亞群島（陸地170 km2，約240人）、阿森松島（陸地88 km2，約800人）等7處海外領地，圈定了400萬km2的偏遠LSMPA網絡。

2014年，法國設置珊瑚海自然公園，使保護區(qū)占其總海洋面積的比例由4%增至16%。2016年，智利設置29.7萬km2的納斯卡—德斯溫特德海洋公園，使其保護區(qū)占其總海洋面積的4.4%增加到12%。新西蘭擬劃設的克馬德克群島海洋保護區(qū)將使其保護區(qū)占其總海洋面積的比例增至15%。2022年，葡萄牙擬擴大亞速爾群島和馬德拉群島的海洋保護區(qū)，實現(xiàn)2023年保護其30%的海洋。

南極海洋生物資源養(yǎng)護委員會（CCAMLR）成員國通過設置LSMPA控制海域管理權。2009年，CCAMLR通過了英國南奧克尼群島南大陸架海洋保護區(qū)提案，2010年建成南極第一個海洋保護區(qū)，也是全球首個完全建在公海的保護區(qū)，面積達9.4萬km2；隨后美國和新西蘭提議的155萬km2的南極羅斯海海洋保護區(qū)成為第二個正式設立的南極保護區(qū)。近期歐盟提議的180萬km2威德爾海保護區(qū)、澳大利亞和歐盟共同提議的東南極海洋保護區(qū)、智利和阿根廷提議的西南極半島保護區(qū)等公海LSMPA正在推進。2023年3月，《〈聯(lián)合國海洋法公約〉下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護和可持續(xù)利用協(xié)定草案》（以下簡稱《BBNJ協(xié)定》）談判完成，新的南極LSMPA建設將在《聯(lián)合國海洋法公約》框架下獲得更為廣泛的國際認可，公海保護區(qū)“圈海”競爭和國際博弈將會愈發(fā)激烈。

履行國際公約倡議的必要舉措

全球海洋保護目標是人類實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和生物多樣性保護協(xié)同的關鍵指標，聯(lián)合國、IUCN、歐盟、地中海國家和地區(qū)，以及各主要海洋國家紛紛提出2030年海洋保護目標（表1）。

表1　部分國際組織、國家及地區(qū)提出的海洋保護目標

Table 1　Part of marine protection objectives of international organizations, countries and regions

可持續(xù)海洋經濟高級別小組（以下簡稱“海洋小組”）成立于2018年，秘書處設在總部位于美國華盛頓的世界資源研究所（WRI）。2020年12月，14個成員國共同發(fā)布《實現(xiàn)可持續(xù)海洋經濟的轉型：保護、生產和繁榮的愿景》，支持2030年保護全球30％的海洋，之后美國、法國、英國也被批準加入。“海洋小組”17個成員國家分布在6個大洲，占有全球約50%的海岸線，44%的海洋專屬經濟區(qū)，26%的世界漁業(yè)和20%的世界船隊，其中環(huán)太平洋國家達到9個。“海洋小組”與2005年新加坡、文萊等國最初發(fā)起形成的《跨太平洋伙伴關系協(xié)定》（TPP）非常類似，雖由小國發(fā)起，都受到大國集團的影響，也都會深刻影響到我國的權益。在這個過程中，日本與一眾有近似利益的海洋國家以組團的形式共同攫取海洋權益，合力爭奪海洋資源保護領域的國際話語權。

發(fā)展中國家開發(fā)利用海洋的技術水平需要逐步提高，盲目確定過高的海洋保護目標不利于改善民生福祉和實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。我國作為COP15主席國，領導大會實質性和政治性事務，推動通過了兼具雄心和務實平衡的“昆明—蒙特利爾全球生物多樣性框架”（簡稱“昆蒙全球生物多樣性框架”）。該框架指引世界各國共同遏制和扭轉生物多樣性喪失的趨勢，為全球生物多樣性保護設定了2030年保護至少30%的海洋和沿海地區(qū)等系列目標。“昆蒙全球生物多樣性框架”還通過了具有生態(tài)代表性、聯(lián)系緊密和公平管理的保護地體系和其他有效的區(qū)域保護措施（OECMs），使得生物多樣性及生態(tài)系統(tǒng)服務功能非常重要的海域得到有效保護和管理。我國支持發(fā)展中國家加強生物多樣性保護，并積極推動與發(fā)達國家的交流合作和執(zhí)行框架落地，匯聚全球力量共同構建地球生命共同體。《BBNJ協(xié)定》作為《聯(lián)合國海洋法公約》第3個執(zhí)行協(xié)定，將為公海保護區(qū)提供新的國際法律框架。我國應統(tǒng)籌謀劃公海保護區(qū)建設，適應新的國際形勢。

海洋保護區(qū)建設是維護海洋權益的重要手段

維護海洋經濟權益。海洋是高質量發(fā)展的戰(zhàn)略要地，隨著陸地資源逐漸耗竭，海洋資源日益成為全球關注和爭奪的熱點。根據(jù)經濟合作與發(fā)展組織（OECD）統(tǒng)計，全球海洋經濟第一大產業(yè)是海洋油氣業(yè)，約占到海洋經濟總產值的1/3。全球70%以上油氣資源蘊藏在海洋中，全球近十幾年發(fā)現(xiàn)的超億噸的大型油氣田約70%來自深海，各國有效管理海洋的規(guī)模很大程度上決定了其未來能源安全和海洋經濟前景。在保護基礎上可持續(xù)開發(fā)利用海洋資源成為國際共識，例如，美國墨西哥灣溢油事故賠償資金已逾600億美元。2017年開始我國成為世界最大原油進口國，2019年后我國原油對外依存度超過70%；2018年開始我國成為世界最大天然氣進口國，對外依存度也達到45%。設立海洋保護區(qū)是保護各類海洋資源的重要舉措，可有效維護海洋經濟權益。

維護國家主權。中美競爭的關鍵在海洋，美國、英國、歐盟等已將建立LSMPA作為拓展海洋權益空間、維護海上霸權和實現(xiàn)全球海洋治理的重要手段。目前，美國僅在太平洋第二、第三島鏈依托關島、夏威夷群島等劃定的3處LSMPA，其海域總面積就超過我國管轄海域總面積（約300萬km2）。美國并沒有加入《聯(lián)合國海洋法公約》，在國際公海保護區(qū)制度尚未建立的情況下，利用其國內法律在公海范圍內擴張海洋保護區(qū)規(guī)模，按照其擴張速度，未來幾年美國僅在太平洋即可建設上千萬km2海洋保護區(qū)。日本于2020年底提出2030年30％的海洋保護目標，2030年前將可能新劃定110萬km2的海洋保護區(qū)，會在第一島鏈進一步擠壓我國的海洋戰(zhàn)略空間。美國和日本等國還涉及干涉我國南海主權，為了抵消美國和日本在太平洋上對我國海洋戰(zhàn)略空間的擠壓，我國在東海、南海權益海域設置保護區(qū)是有效應對措施。

保護海洋文化遺產。過去幾十年，我國水下文化遺產遭到商業(yè)打撈活動的嚴重破壞。例如，我國南海島礁附近海域一些古沉船被周邊國家打撈，也曾發(fā)生國外企業(yè)向我國地方政府有關部門以購買近海特定海域海沙等名義，企圖打撈水下文物。據(jù)不完全統(tǒng)計，我國管轄海域有2 000余艘古沉船，以宋元時期的古船居多。水下文物蘊涵著豐富的文化價值，對研究我國古代航海、造船、對外貿易、科技、文化交流、港口、移民、國家關系和宗教等歷史有重要意義。依據(jù)《水下文化遺產保護公約》《保護世界文化和自然遺產公約》相關規(guī)定，不得對水下文化遺產進行商業(yè)開發(fā)，并對水下文化遺產進行空間劃定與保護管理。我國海洋保護地體系建設也要充分考慮和銜接相關國際公約，建立完善水下文化遺產保護制度，有效管理和規(guī)范相關區(qū)域水下活動。

落實海洋強國戰(zhàn)略的重要舉措

保護珊瑚礁等重要生態(tài)系統(tǒng)的必然選擇。珊瑚礁是結構最復雜，分類最多樣化的海洋生態(tài)系統(tǒng)，分布在不足全球海洋面積0.1%的海域，卻是超過1/4已知海洋生物的棲息地。健康的珊瑚礁可以減少97%的波浪能，降低沿海遭受風暴的風險。由于人類活動和氣候變暖，造成珊瑚礁在全球范圍內嚴重退化。《國際珊瑚礁倡議》呼吁在“2020年后全球生物多樣性框架”內優(yōu)先考慮珊瑚礁保護修復，Bruno和Selig估算印度洋—太平洋海域（Indo-Pacific，以下簡稱“印太海域”）珊瑚礁總面積達15.84萬km2，占全球的75%。包括我國南海在內的印太海域是國際公認的珊瑚礁保護區(qū)建設潛在區(qū)域，我國在二十國集團（G20）領導人利雅得峰會“守護地球”主題邊會上提出，中方支持二十國集團在減少土地退化、保護珊瑚礁、應對海洋塑料垃圾等領域深化合作，打造更牢固的全球生態(tài)安全屏障。我國海洋生物保護關鍵區(qū)域評估結果顯示，目前整理收錄海洋保護動物1044種，分屬6門，16個綱類，其中珊瑚綱329種（石珊瑚目284種、角珊瑚目39種、柳珊瑚目4種、蒼珊瑚與根枝珊瑚目2種），占31.5%；整理收錄重要海洋生態(tài)系統(tǒng)6大類，共150個，包括珊瑚礁24個、紅樹林23個、海草床26個、海藻場4個、海島42個、其他重要濱海濕地31個。海洋保護物種和保護生態(tài)系統(tǒng)的關鍵區(qū)域主要分布在南海，珊瑚礁是我國海洋生物多樣性保護的關鍵，造礁石珊瑚是珊瑚礁框架建造者，我國南海已知的造礁石珊瑚達500多種。然而，包括我國南海在內的印太海域保護區(qū)規(guī)模明顯少于澳大利亞大堡礁和加勒比海，因此，在南海設置國家公園保護珊瑚礁等重要生態(tài)系統(tǒng)非常緊迫。

（2）助力實現(xiàn)“雙碳”目標的重要措施。海洋是地球最大的碳庫。研究認為除了聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）認可的三大濱海藍碳生態(tài)系統(tǒng)之外，海藻場、大型藻、巨藻在洋流作用下輸運沉積在棲息地以外的碳匯中，浮游植物、藻類、魚類和鯨類等死亡沉積過程中均存在碳去除和儲存作用，應被列為海洋藍碳。動物群捕食觸發(fā)營養(yǎng)級聯(lián)調節(jié)珊瑚礁、海草床、鹽沼和紅樹林的生物量和恢復水平。當海底上層沉積物受到拖網捕魚的擾動時，它們積累的碳可能釋放到大氣中，據(jù)估計，僅此過程釋放的碳就與航空和農業(yè)部門的數(shù)量相當。通過建立海洋保護區(qū)防止拖網捕撈造成海洋藍碳釋放，或通過增加魚類、鯨魚、海獺等的數(shù)量來增加海洋藍碳的沉積量，可以創(chuàng)造藍碳信用。例如，海獺是對海洋植物有重大影響的頂級掠食者，它通過抑制海膽種群，保護了海藻場這一地球上最有效的碳匯之一。Wilmers等估算，從溫哥華島到阿拉斯加阿留申群島西部邊緣約5.1萬km2范圍內，按照2012年歐洲碳交易所價格，海獺對碳儲存的年貢獻達2.05億—4.08億美元。國際貨幣基金組織（IMF）研究估計，如果全球鯨魚數(shù)量從目前130萬頭恢復到工業(yè)化前的400萬—500萬頭，每年可封存超過15億噸CO2。設立海洋保護區(qū)是協(xié)同保護生物多樣性和實現(xiàn)碳達峰、碳中和的重要舉措。

因此，陸海統(tǒng)籌謀劃保護區(qū)建設，建設海洋國家公園，保護海洋生態(tài)安全屏障，協(xié)同推進生物多樣性保護和治理，筑牢經濟高質量發(fā)展的藍色基底，是踐行習近平生態(tài)文明思想和推進海洋強國建設的重要舉措，也是維護國家海洋權益和履行國際公約責任的必然選擇。

我國海洋保護區(qū)建設存在的問題

為滿足海洋保護區(qū)網絡布局要求，需建設多種類型、保護目標和尺度的海洋保護區(qū)。我國面臨著珊瑚礁、海草床等重要海洋生態(tài)系統(tǒng)退化和生物多樣性喪失加快的挑戰(zhàn)，在海洋保護區(qū)建設規(guī)模、管理理念和管理體制等方面存在問題。

我國海洋保護區(qū)規(guī)模小、發(fā)展慢、與國際差距大

公開資料顯示，2018年后我國沒有新增海洋保護區(qū)，已建成的保護區(qū)多為近海和海島保護區(qū)，尚沒有建設深遠海LSMPA，也沒有提議在南極設置海洋保護區(qū)。自1963年我國設立蛇島自然保護區(qū)，至2018年底，我國共設立海洋保護區(qū)271處，總面積約12.4萬km2，僅占管轄海域的4.1%。農業(yè)農村部設立了51處海洋水產種質資源保護區(qū)，可大致與IUCN保護區(qū)分類中的生境/物種管理區(qū)對應，總面積7.46萬km2。農業(yè)農村部和國家林業(yè)和草原局管理的海洋保護區(qū)不超過20萬km2，因兩部門管理制度及保護目標的差異，可能存在空間重疊，低于亞太地區(qū)19.06%的海洋保護現(xiàn)狀，與“昆蒙全球生物多樣性框架”2030年保護30%的海洋目標差距巨大。在鄰國中，海洋保護區(qū)規(guī)模不僅小于日本（超過30萬km2），也小于印度尼西亞（28.4萬km2），到2030年海洋保護區(qū)建設缺口巨大。2018年國務院機構改革后，我國試點設立了國家公園10處，2020年新設立國家自然公園28處，但其中都沒有海洋類型。

我國現(xiàn)行國家公園管理理念與海洋保護區(qū)不一致

海洋保護區(qū)內的人類活動監(jiān)管是其建設和管理的核心問題。海島、島礁一般處在高濕、高鹽，甚至高溫的惡劣環(huán)境中，通常原住居民很少，深遠海絕大多數(shù)島礁被認定為無居民海島，漁民季節(jié)性捕魚前往這些島礁補給、修整或躲避臺風，世代相傳的中國漁民成為中華民族接續(xù)開發(fā)利用海洋的重要鑒證，也是我國海洋權益的重要維護者。極地儲存著全球70%以上的淡水及95%以上的冰，南大洋和北冰洋是全球吸收CO2的主要海域。因此，盡管海洋及冰凍圈生存條件艱苦惡劣，人跡罕至，但其保護區(qū)建設具有重要意義。國際上已逐步形成了成熟的海洋保護區(qū)管理理念，與我國現(xiàn)行國家公園管理理念并不一致。

國際海洋保護區(qū)管理理念

國際海洋保護區(qū)管理理念尊重土著居民和當?shù)厣鐓^(qū)的傳統(tǒng)知識與權利。2007年通過的《聯(lián)合國土著人民權利宣言》指出，尊重土著知識、文化和傳統(tǒng)習慣，有助于實現(xiàn)可持續(xù)和公平的發(fā)展，并有助于妥善管理環(huán)境；各國在批準任何影響到土著人民土地或領土和其他資源的項目前，應征得他們的自由知情同意。2019年8月，IPCC發(fā)布的《氣候變化與土地特別報告》指出，人們能夠很好地適應極地地區(qū)，主要得益于向土著居民學習生存知識，并且通過土著人民了解到景觀變化、物種健康、種群的演化趨勢和分布格局。“聯(lián)合國海洋科學促進可持續(xù)發(fā)展十年”強調最大限度地發(fā)現(xiàn)，以及利用地方和土著知識協(xié)助海洋觀測。2021年IUCN世界自然保護大會《馬賽宣言》指出，土著人民擁有的傳統(tǒng)知識有助于有效解決氣候問題，土著人民和地方社區(qū)的權利是他們作為生物多樣性保護的領導者和守護者發(fā)揮核心作用的基礎，應加強《聯(lián)合國土著人民權利宣言》中規(guī)定的包括自由、事先知情同意等權利。2022年聯(lián)合國海洋大會通過的《里斯本宣言》確認了土著人民和地方社區(qū)的土著、傳統(tǒng)和地方知識、創(chuàng)新和做法的重要作用，加強落實SDG 14及其具體目標的科學—政策銜接，確保政策以現(xiàn)有的最佳科學和相關的土著、傳統(tǒng)和地方知識為依據(jù)。“昆蒙全球生物多樣性框架”提出“承認和尊重原住民和當?shù)厣鐓^(qū)的權利，包括對其傳統(tǒng)領土的權利”。《BBNJ協(xié)定》規(guī)定：締約方應在相關情況下酌情采取立法、行政或政策措施，旨在確保在獲取土著人民及當?shù)厣鐓^(qū)持有的與國家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源有關的傳統(tǒng)知識方面，僅應在這些土著人民和當?shù)厣鐓^(qū)自由、事先和知情同意或批準以及參與的情況下進行；在緊急情況下采取的措施應基于最佳可得科學和科學信息，以及在可獲得的情況下，土著人民和當?shù)厣鐓^(qū)的相關傳統(tǒng)知識，并應考慮風險預防方法。

國際海洋保護區(qū)管理理念已演變?yōu)楸Ｗo與可持續(xù)利用相結合。例如，《BBNJ協(xié)定》規(guī)定“海洋保護區(qū)”是指一個地理上界定的，為達到特定長期生物多樣性養(yǎng)護目標而指定和管理，并可以酌情允許符合養(yǎng)護目標的可持續(xù)利用的海域。國際海洋保護區(qū)分類已形成包括資源管理區(qū)在內的多類型保護區(qū)體系，因此，設立海洋保護區(qū)并不意味著完全禁止?jié)O業(yè)和勘探開發(fā)，在適當情況下可以允許開展與養(yǎng)護目標相一致的可持續(xù)利用活動。

我國海洋保護區(qū)管理理念存在的問題

在我國，陸域國家公園制度建設穩(wěn)步推進，為了促進生態(tài)系統(tǒng)的保護恢復和再生，對于退化嚴重區(qū)域需要大幅減少或禁止人類活動，已建成的國家公園內原住居民管理成為突出問題。當前保護區(qū)管理理念存在的問題主要體現(xiàn)在2點：國家林業(yè)和草原局近日印發(fā)的《國家公園管理暫行辦法》規(guī)定“國家公園核心保護區(qū)原則上禁止人為活動”。這一管理理念并不符合未來海洋及冰凍圈保護區(qū)建設要求。海洋及冰凍圈保護區(qū)建設要貫徹習近平生態(tài)文明思想中的“人與自然和諧共生”，充分學習和加強當?shù)卦【用裾莆盏闹R和傳統(tǒng)技能，尊重原住居民在自由、事先和知情同意下充分有效參與，并保護海洋的文化和精神價值，允許原住居民從事傳統(tǒng)可持續(xù)的海洋活動。《中國的北極政策》白皮書也明確提出“尊重北極地區(qū)居民和土著人的傳統(tǒng)和文化，保護其獨特的生活方式和價值觀”。因此，不同于自然條件優(yōu)越的陸域國家公園，海洋及冰凍圈保護區(qū)建設中應充分學習和借鑒世代傳承的漁民或原住居民掌握的知識和技能，充分尊重和保護傳統(tǒng)漁民或原住居民可持續(xù)的傳統(tǒng)生活方式和傳統(tǒng)文化。還應采取基于自然的解決方案和基于生態(tài)系統(tǒng)的方法保護生物多樣性，以緩解、適應及減少氣候變化和海洋酸化等造成的不利影響。我國《國家公園管理暫行辦法》規(guī)定“國家公園一般控制區(qū)禁止開發(fā)性、生產性建設活動”，這與《BBNJ協(xié)定》有關規(guī)定不一致，也與國際海洋保護區(qū)分類體系中一些類型的保護區(qū)管理理念不相符，應轉變?yōu)楸Ｗo與可持續(xù)利用相結合的管理理念。

陸海保護區(qū)建設未統(tǒng)籌謀劃和實行分類管理

陸、海生態(tài)環(huán)境差異巨大，調查監(jiān)測難度不同。生命起源于海洋，如果按照體積計算，海洋提供了地球上99%的生命空間，是地球上最大的生態(tài)系統(tǒng)，擁有極為豐富的生物多樣性。海洋食物網和營養(yǎng)級聯(lián)的復雜性遠高于陸域生態(tài)系統(tǒng)，海洋與陸域生物及生境有很大差異，例如，冷泉、熱液、上升流、珊瑚礁等是海洋特有生態(tài)系統(tǒng)。陸域植被距離地面最高百米，生物多樣性、生境調查相對容易。而海洋是立體的，存在溫躍層，需要通過建立密集的傳感器網絡實現(xiàn)科學監(jiān)測，全球海洋平均水深超過3700 m，一般水深超過200 m的海域被稱為深海，深海低溫、高壓的環(huán)境對調查監(jiān)測設施、傳感器和設備材料的要求極高，水體、海底的調查監(jiān)測難度大，對操作人員的專業(yè)知識和技能要求很高。

陸、海保護區(qū)管理人員需要的知識結構不同。支撐陸、海保護區(qū)建設和管理的學科基礎不同，海洋保護區(qū)建設需要的海洋生物學、物理海洋學、海洋氣象學、海洋地質學、海洋化學等學科知識與陸域保護區(qū)存在極大差異。陸域保護區(qū)建設管理依托的動物學、植物學、生態(tài)學、生物地理學等學科無法支撐海洋保護區(qū)的建設和管理。支撐兩者的法律和人文社會科學基礎也有很大差別，例如海洋保護區(qū)建設需要有效銜接和充分考慮國際海洋法律制度，尤其近年來海洋大國紛紛向CCAMLR提議設置公海保護區(qū)，必須在國際海洋法律制度框架下達成協(xié)議。

陸、海保護區(qū)管理難度和復雜性不同。例如，大多數(shù)陸域保護區(qū)范圍內只需要借助簡單的設備人員即可到達。而到達深遠海或極地保護區(qū)可能需要途徑常年十幾級的大風、數(shù)米浪高的區(qū)域，需要在嚴格的條件下乘船或飛機才能到達。又如，到達南極必須經過西風帶。海洋保護區(qū)相較陸域保護區(qū)管理的難度更大、復雜性更高。

綜合以上分析，陸、海保護區(qū)建設很難用一套管理制度、同一套標準方法去建設和管理。海洋的開放性、立體性及流動性，海洋權益的復雜性、重要性及敏感性，都決定了海洋保護區(qū)建設相對陸域保護區(qū)建設具有更為重要的國際意義。陸、海保護區(qū)需要分類建設和管理。

海洋保護區(qū)管理體制、技術標準體系有待完善

海洋保護區(qū)管理體制不完善。2018年國務院機構改革后，新組建國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）統(tǒng)一管理各類保護區(qū)，由于傳統(tǒng)的管理體制、管理手段和業(yè)務管理結構，導致我國近年來海洋保護區(qū)建設工作進展緩慢，近年來全國幾乎都沒有新增海洋保護區(qū)，這一現(xiàn)狀不僅嚴重落后于國際形勢，也顯著落后于國內陸域保護地建設狀況。國外諸如美、英、日等國分類管理陸、海保護區(qū)成效顯著。以美國為例，2000年，美國國家海洋和大氣管理局設立國家海洋保護區(qū)中心，將分散在各部門的管理職能進行集中，有效推進制度建設，在歷任總統(tǒng)的推動下，保護區(qū)規(guī)模幾乎每5年增加4倍以上，其公海保護區(qū)規(guī)模遠超其他國家。《BBNJ協(xié)定》達成后，我國外交部、農業(yè)農村部、國家海洋局在公海保護區(qū)提議申請中都將發(fā)揮不可替代的重要作用，未來應加強相關業(yè)務統(tǒng)籌，完善公海保護區(qū)管理體制，以應對復雜國際態(tài)勢，捍衛(wèi)國家安全和發(fā)展利益，維護海洋權益。

現(xiàn)有海洋保護區(qū)標準體系不健全。我國現(xiàn)有的海洋保護區(qū)標準規(guī)范難以支撐中央保護地體系建設要求，海洋有效管理和保護缺乏抓手，尤其LSMPA等標準規(guī)范缺失，也缺乏法律制度保障，導致我國南海三沙海域、公海和極地海洋保護區(qū)建設基本空白。國家林業(yè)和草原局主導制定的相關政策文件和條例中有涉及海洋保護區(qū)的一些條款，受到業(yè)務管理結構的影響，管理理念還是將海洋作為陸地的延伸，以陸域保護區(qū)的制度建設經驗管理海洋保護區(qū)，與國際海洋保護區(qū)建設理念不符，不利于我國深遠海、極地保護區(qū)建設。隨著《BBNJ協(xié)定》達成協(xié)定文案，《聯(lián)合國海洋法公約》框架下將建立全面的全球公海保護區(qū)制度，目前我國公海保護區(qū)相關的法律法規(guī)、規(guī)劃和標準尚待完善，應加快推進立法修法、標準規(guī)范制訂進程。

加快推進海洋保護區(qū)建設的可行性

國家資金保障，支持海洋保護區(qū)建設

《中華人民共和國國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃）中提出“加大重點生態(tài)功能區(qū)、自然保護地轉移支付力度”。三沙市約200萬km2的海域，占全國管轄海域面積的2/3，南海三沙海域保護區(qū)建設在我國海洋生態(tài)文明建設中具有極為突出的重要意義。依據(jù)《中共中央、國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》、財政部《中央對地方重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付辦法》，三沙市納入中央重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付。按照要求重點將轉移支付用于保護生態(tài)環(huán)境，應支持開展海洋國家公園建設的前期調查研究，全面調查珊瑚礁等重要生態(tài)系統(tǒng)的時空分布，支持未來海洋國家公園的基礎設施和制度建設，以及建成國家公園后的監(jiān)管。

國家政策支持，保障海洋保護區(qū)建設

“十四五”規(guī)劃提出“構建以國家公園為主體、自然保護區(qū)為基礎、各類自然公園為補充的自然保護地體系”。2019年《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》提出我國陸域自然保護地占國土面積18%以上的建設目標，高于《生物多樣性公約》17%的要求，暫未提出海洋保護區(qū)建設目標，預留了接軌國際公約的政策空間。依據(jù)“昆蒙全球生物多樣性框架”確定的系列全球保護目標，我國海洋保護目標和行動計劃也將會兼具雄心和務實平衡。根據(jù)中共中央、國務院關于支持海南改革開放和自貿港建設等文件要求，我國海洋國家公園建設也必將由近海進一步走向深遠海，扎實推進相關工作。2022年12月，國家林業(yè)和草原局、財政部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合印發(fā)《國家公園空間布局方案》，遴選出的國家公園候選區(qū)中陸海統(tǒng)籌2個、海域3個，包括南海珊瑚礁國家公園候選區(qū)在內的保護海域總面積約11萬km2。作為COP15主席國和負責任的大國，我國必將在海洋保護區(qū)建設行動中示范引領全球。

我國《海島保護法》和《民法典》都規(guī)定“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權”，不同于陸域國家公園建設中面臨較為復雜的集體林地、集體土地及其附屬資源贖買、租賃、置換等產權問題，海洋保護區(qū)建設不受海域海島權屬限制，也沒有陸域國家公園建設中面臨的搬遷原住居民等問題，因此，在新建、整合歸并或擴建時可以較低的資金投入建設規(guī)模宏大的海洋保護區(qū)。

國家海洋綜合實力支撐海洋保護區(qū)建設

新中國成立后，經過幾代海洋人的不懈努力，我國已形成較為完備的覆蓋近海、深遠海、大洋和極地的全海域預警監(jiān)測、科學研究、防災減災、應急救助體系，海監(jiān)、漁政、海事、海警、海軍多方力量有效聯(lián)動。隨著三沙市及其下轄的西沙區(qū)、南沙區(qū)成立，2021年《海警法》《海上交通安全法》的頒布實施，以深海油氣平臺、深遠海水產養(yǎng)殖技術突破為代表的深遠海科技發(fā)展，以及蓬勃發(fā)展的國家海洋教育體系和學科建設，海上絲綢之路、冰上絲綢之路建設及不斷提高的深海、極地開發(fā)利用能力，國防力量的有效提升，加速形成的藍水海軍等，都為我國海洋強國戰(zhàn)略挺進深藍提供了堅實的保障，我國海洋國土空間規(guī)劃和用途管制也必將由近海走向深遠海，海洋保護區(qū)建設也必將逐步走向深遠海、大洋、公海和極地。

我國海洋保護區(qū)建設的對策建議

完善海洋保護區(qū)管理體制

當前，我國國家林業(yè)和草原局（國家公園管理局）統(tǒng)一監(jiān)督管理陸、海各類保護區(qū)。原國家海洋局有成熟的海洋生態(tài)預警監(jiān)測和海監(jiān)隊伍，覆蓋近海、深遠海、大洋和極地的海洋科研力量，以及豐富的海洋管理經驗；原國家海洋局已合并入新組建的自然資源部，國土空間規(guī)劃和用途管制是自然資源部的核心職能之一，而海洋保護區(qū)建設是海洋國土空間規(guī)劃和用途管制的核心工作。建議：自然資源部與國家林草局就海洋保護區(qū)建設和管理事宜建立協(xié)作機制，成立相關組織機構（如海洋國家公園委員會和海洋國家公園專家咨詢工作組）。該機構可為我國海洋保護區(qū)建設提供咨詢建議和政策支撐保障，在重要規(guī)劃編制和政策制定、標準規(guī)范制修訂、重大問題和關鍵技術攻關、調查監(jiān)測和成效評估、國際交流合作等方面發(fā)揮作用。建立健全公海保護區(qū)管理體制，優(yōu)化和完善各部委齊抓共促、各司其職、相互配合的協(xié)同聯(lián)動機制，加強統(tǒng)籌協(xié)調，明確重點方向，細化落實措施，形成有關提議，提高申報效能，全力爭取突破。未來應設立海洋國家公園管理局，負責監(jiān)督管理管轄海域和公海各類保護區(qū)，從而有效維護海洋資源安全、生態(tài)安全與海洋權益。

優(yōu)化整合近海保護區(qū)、建設水產種質資源保護區(qū)

按照中央保護地體系改革要求，應加快優(yōu)化整合、歸并和擴大各類河口、近海和海島保護區(qū)，在重要海島、島群和群島附近擴大海洋保護區(qū)范圍，著力構建海洋保護區(qū)網絡。原農業(yè)部已于2008年設立西沙東島海域國家級水產種質資源保護區(qū)，2010年設立西沙群島永樂環(huán)礁海域國家級水產種質資源保護區(qū)。未來應進一步擴大深遠海水產種質資源保護區(qū)的數(shù)量和規(guī)模，海洋水產種質資源保護區(qū)監(jiān)管標準和制度規(guī)則應加強與《生物多樣性公約》相關規(guī)定的銜接與融合，參考IUCN有關生境/物種管理區(qū)的建設和管理要求，完善配套管理措施。

推進南海國家公園建設

根據(jù)中央建立國家公園體制的改革要求，我國LSMPA應該設置為海洋類型的國家公園。依據(jù)國務院“海南建設南海服務保障基地，融入‘一帶一路’、海洋強國、軍民融合發(fā)展等國家重大戰(zhàn)略”“建設生態(tài)島礁，打造南海軍民融合精品工程”等要求，優(yōu)先建設西沙群島海洋國家公園和南沙群島海洋國家公園，可將設置中沙群島海洋國家公園列入相關國家專項規(guī)劃。參考美國在太平洋上的LSMPA建設和擴張經驗，先設置多個保護目標明確和規(guī)模適度的小型保護區(qū)，為了更多保護目標并根據(jù)保護成效逐漸增加保護區(qū)規(guī)模，最后將這些相臨近的保護區(qū)整合為LSMPA。我國作為COP15主席國，領導各方通過了“昆蒙全球生物多樣性框架”，可以在聯(lián)合國相關會議中正式宣布設立海洋國家公園，宣布的時間、設置的數(shù)量和規(guī)模不能晚于或落后于日本。

關注全球海洋保護治理、加強公海保護區(qū)頂層設計

研究“海洋小組”不斷擴張影響力的應對措施。需要密切關注“海洋小組”的各項議程和動向，也應該研究在海洋保護領域牽頭成立類似的組織來對抗“海洋小組”不斷擴張的影響力，警惕美、日等國擠壓我國的海洋戰(zhàn)略空間，積極爭取海洋保護領域的國際話語權。對美、日等國設置保護區(qū)名義實施“圈海運動”提前做好預判，并及時采取應對措施。例如，如果日本在琉球群島附近海域擅自大幅擴大保護區(qū)規(guī)模或建設LSMPA，會限制我國自由進出太平洋，如果日本宣布設置沖之鳥礁LSMPA，因不符合《聯(lián)合國海洋法公約》中海島的規(guī)定不存在專屬經濟區(qū)，會損害鄰國權益，對此我國都應做出反對態(tài)度；對美國進一步私自在公海擴展其保護區(qū)規(guī)模，應認定為公海保護區(qū)，不予承認。

加強公海保護區(qū)建設頂層設計，研究在南極建設海洋護區(qū)的可行性。公海和極地關乎全人類的福祉，我國自1983年加入《南極條約》后，極地事業(yè)蓬勃發(fā)展。我國應引領國際珊瑚礁保護行動，在印太海域保護區(qū)建設方面發(fā)揮引領和主導作用。CCAMLR成員國通過設置保護區(qū)控制海域管理權的趨勢無法改變，我國作為CCAMLR成員，應聯(lián)合俄羅斯、挪威等成員國在CCAMLR相關議程中加強對LSMPA提案的審查；還應借鑒“美國—新西蘭”“智利—阿根廷”模式，加快研究我國與適合的成員國共同聯(lián)合申請建設南極保護區(qū)的可行性。

（作者：段克，中國自然資源經濟研究院；王修林，中國海洋大學。《中國科學院院刊》供稿））