中國網/中國發展門戶網訊 應對氣候變化的必要性與緊迫性越來越成為全球共識。截至2023年10月，已有151個國家已經或準備提出凈零排放或碳中和目標，包括中國、美國、日本、德國、加拿大、英國等世界主要碳排放國。然而，當前國際地緣政治經濟形勢面臨深度不確定性，對全球氣候治理進程帶來一定的沖擊和挑戰。

自2012年黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局以來，我國始終踐行生態優先、綠色發展的生態文明建設與可持續發展之路，高度重視氣候變化問題，把積極應對氣候變化作為國家經濟社會發展的重大戰略，將綠色低碳循環發展作為生態文明建設的重要內容和實現途徑。中國國家主席習近平在第75屆聯合國大會一般性辯論上鄭重宣布，“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，力爭2030年前二氧化碳排放達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和”，生態文明建設也逐漸進入以“雙碳”目標為引領的新時代。從世界范圍看，多數國家將碳中和目標定在21世紀中葉，從碳達峰到碳中和平均有50年的過渡期，而我國的時間只有30年左右，任務更加艱巨。2023年，黨的二十大報告強調“積極穩妥推進碳達峰碳中和”，“雙碳”目標愿景成為未來一個時期實現人與自然和諧共生現代化的重要指引。

“雙碳”目標指引下的低碳轉型新進展

我國低碳轉型的進展與成效

在“雙碳”目標指引下，我國低碳轉型成效顯著。2022年，我國單位國內生產總值（GDP）二氧化碳排放比2005年累計下降51.2%，單位GDP能耗相比2012年下降26.5%，非化石能源消費比重達到17.5%。2021年，我國森林覆蓋率已至24.02%，森林蓄積量相比2005年增加57.9億立方米。能源綠色低碳轉型取得舉世矚目的成績。我國已成為世界第一大能源消費國，當前能源消費仍處于上升階段，與此同時，“富煤、貧油、少氣”的能源稟賦使得短期內以煤為主的能源結構難以發生根本性轉變，這提升了我國能源低碳轉型的難度。但近年來我國大力發展非化石能源，能源綠色低碳轉型步伐不斷加速。我國一次能源消費總量中的煤炭消費比例由2005年的72.4%下降到2022年的56.2%，非化石能源占比由2005年的7.4%上升到2022年的17.5%。2022年，我國可再生能源發電量達到了2.7萬億千瓦時，相當于歐盟2021年的全年用電量。可再生能源裝機量達到了12.13億千瓦，穩居世界第1位。從能源消費強度上看，2012—2021年，我國單位GDP能耗年均降幅達到3.3%，相當于節約和少用能源約14.0億噸標準煤。

工業、交通、建筑等領域的低碳轉型也在有序推進。在工業領域，產業結構調整、工業全面綠色低碳轉型取得新成就。2020年，我國單位工業增加值二氧化碳排放量比2015年下降約22%。規模以上高技術制造業增加值占規模以上工業增加值比重達15.5%。綠色低碳產業蓬勃發展，我國的新能源產業發展十分迅速，技術水平和制造規模均居世界前列。其中，風電、光伏等綠色低碳技術產品生產規模世界領先，2022年，我國光伏供應鏈的各環節，包括多晶硅、硅片、電池片和組件等的全球產量占比均超過80%。在交通領域，基礎設施和綜合運輸結構綠色低碳化明顯。我國2022年新能源汽車銷量達到688.7萬輛，超過歐盟與美國銷量之和，保有量超1 310萬輛，約為全球的一半。在建筑領域，逐漸完善和提高建筑節能和可再生能源利用標準，綠色節能建筑呈跨越式增長。截至2022年底，節能建筑占城鎮民用建筑面積比例超過64%，城鎮新建綠色建筑占當年新建建筑比例高達90%左右，累計建成綠色建筑面積超過100億平方米。在循環經濟領域，2021年我國的大宗固廢資源化利用率、秸稈綜合利用率、廢紙利用率分別達到56.8%、88.1%和54.1%。此外，在農林業及生態碳匯領域，我國積極推進應對氣候變化與生態環境保護的協同工作，鞏固提升生態系統碳匯能力。2021年，林草植被年固碳量3.49億噸，年吸收二氧化碳當量12.8億噸。

雙碳“1+N”政策體系

2021年10月，我國先后發布《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》（以下簡稱《意見》）和《2030年前碳達峰行動方案》（以下簡稱《行動方案》），作為“雙碳”“1+N”政策體系的總體綱領性文件。隨后，各部門相繼推出一系列政策文件，旨在全面落實“雙碳”目標任務。當前我國雙碳“1+N”政策體系已經基本建成。

雙碳“1+N”政策體系的“1”由《意見》和《行動方案》組成，“N”由重點領域、重點行業實施方案及相關政策保障方案組成（圖1）。雙碳“1+N”政策體系將為中國的“雙碳”工作提供全方位、多層次的指導。政策設計覆蓋碳排放相關的所有關鍵領域和重點部門，包括能源、工業、城鄉建設、交通運輸、減污降碳等重點領域，以及鋼鐵、有色金屬、石化、建材等重點行業的行動方案。注重通過科技創新、財政支持、價格改革、科技支撐、人才培養等支持措施為“雙碳”工作提供切實保障。體現了全社會廣泛參與，是國家治理體系和治理能力現代化的生動體現，參與主體涉及各部委、地方政府、行業、園區、企業及個人等?！?+N”政策體系還力圖促進更廣泛的合作，包括“一帶一路”能源綠色發展，以及各行業、各部門中的國際合作政策設計。表1總結了“1+N”政策體系中的部分關鍵量化目標?！?+N”政策體系為“雙碳”工作提供了總體框架和工作重點，但與此同時，“雙碳”工作的長期性和艱巨性給我們提出了新的要求，其路徑和政策需要在國內外形勢變化中保持韌性，并不斷作出動態調整。

“雙碳”目標下的轉型需求與挑戰分析

“雙碳”目標引領下的轉型需求

實現“雙碳”目標，需要思維方式、發展模式的深刻與系統性變革。整個轉型戰略的實施需要目標導向下的頂層設計、系統規劃、分步驟分階段實施，是一個理論和實踐的互動過程，需要綜合處理好不同目標與主體間的協同，通過“干中學”不斷解決發展中的問題和挑戰。這不僅需要長期的政策信號和韌性管理，采取動態調整的機制，更需要在實踐中學習，不斷更新認知體系和行動方案，降低轉型風險和成本。

實現“雙碳”目標，需要科學理解和落實“雙碳”目標，需要統籌氣候、安全與轉型發展?！半p碳”目標引領我國發展方式和經濟結構轉型，并將全面推動綠色創新。實現“雙碳”目標，要立足當前我國能源消費以煤為主、制造業龐大、經濟社會仍處于快速發展、經濟增長與能源需求增長仍高度相關、碳達峰到碳中和時間短的基本國情，兼顧全球傳統安全與非傳統安全風險交織的大背景，統籌氣候、安全與轉型發展。

實現“雙碳”目標，全面綠色轉型是核心，降低二氧化碳及其他溫室氣體排放是根本，碳匯和負排放措施是補充。實現碳中和要求大幅改變我國的能源消費結構，而能源消費結構轉變的核心實際是經濟社會的全面綠色轉型，包括能源安全理念的轉變、產業結構的優化升級、綠色低碳技術的迭代創新、治理體系和能力的現代化。未來，這場氣候和發展競爭的關鍵是“誰的綠色轉型更好、更快”，加速全面綠色轉型、增強低碳競爭力將幫助我國取得新的制高點和新綜合優勢。同時，適應氣候變化的地位在不斷上升，提升未來低碳競爭力是制高點。

“雙碳”目標進一步深化面臨的問題與挑戰

當前國際政治、經濟面臨不穩定的形勢，構建綠色貿易、產業、技術壁壘的聲音和行動不斷增強。新冠疫情、俄烏沖突等多重危機對全球經濟社會產生全方位影響，國際地緣政治和應對氣候變化戰略格局也在發生深刻變革。部分發達經濟體為謀取競爭優勢、搶占綠色產業和技術制高點，在技術創新、產品貿易、標準等領域高樹保護壁壘，氣候合作中所伴隨的多領域、多方面的氣候競爭也需要逐步引起各方的關注與重視。

我國實現碳達峰與碳中和期限短，減排路徑仍具不確定性。我國當前仍處于經濟的中高速增長階段，在此背景下提出碳排放于2030年前達峰，隨后加速與經濟增長脫鉤，在短短30年內實現碳中和，這要求實現2030年后平均每年相比上一年減排8%—10%。如遇到內外部環境因素導致碳達峰平臺期波動和延長，則要求一條更加劇烈的結構性變革之路。作為一個發展中大國，這對我國經濟結構轉型、技術創新、資金投入等提出了更高要求。

我國能源低碳轉型的短中期路線圖還需進一步明晰。當前我國已經確立了能源低碳轉型的長期目標和方向，確立了到2060年非化石能源消費占比達到80%以上的目標，推動可再生能源逐步取代化石能源的主體地位。但立足我國以煤為主的能源資源稟賦，與長期依賴煤的能源消費結構，能源低碳轉型面臨諸多挑戰。當前我國煤電機組普遍年輕，提前退役面臨較高資產擱淺風險和公正轉型問題，煤炭與工業產業之間的高度關聯加大了減煤的難度，高比例可再生能源電力系統的建設面臨靈活性不足、市場機制不健全、智能電網技術未完善等一系列挑戰，如何保證低碳能源的可靠替代與化石能源逐步退出之間的協調一致，是我國近中期能源低碳轉型面臨的關鍵問題。

我國的基礎研發能力仍相對較弱，關鍵低碳、零碳、負碳技術儲備不足。我國原創性科技成果較少，對顛覆性系統性低碳、零碳、負碳技術的關注不足，諸多體制機制對科技成果轉化造成滯礙，創新要素尚未實現高效配置。技術創新是實現深度碳減排的核心和關鍵所在，未來隨著國際經濟利益博弈與貿易保護的深化，技術的轉移與合作將面臨更大阻力。

保障“雙碳”目標實現的關鍵性制度和能力還有待完善。應對氣候變化和“雙碳”相關的法律體系尚未建立，碳排放總量和強度雙控制度尚未落地。地方政府落實“雙碳”目標任務的能力亟待提升，“口號式減碳”現象并不鮮見。統一規范的溫室氣體排放統計核算體系還未建成，市場型政策機制尚未有效發揮資源配置的作用，氣候友好型投融資體系亟須補位。

系統推進“雙碳”目標深化落實的若干思考

“雙碳”轉型路徑是一系列目標、技術、資金、政策等綜合驅動的系統行動路線圖。把握好機遇和挑戰“雙刃劍”，處理好各類基本關系，解決好短期內成本高、難度大的問題，以及中長期的系統性挑戰，對實現“雙碳”目標至關重要。加速經濟社會的全面綠色低碳轉型，需要全局的統籌謀劃和頂層設計，探索符合我國實際的“雙碳”發展路徑與配套協同的政策制度。

轉變生產方式，建立綠色低碳循環發展的經濟體系

面向未來，發展仍是解決我國所有問題的關鍵，發展方式轉型的必要性和緊迫性更加凸顯。

加快產業結構的調整優化，持續推進高耗能工業節能減碳。深度脫碳將催生新產業革命，新的競爭優勢將圍繞以去碳化為核心的產業升級而形成。加速產業轉型升級，提高綠色低碳制造業的比重?？紤]新能源成本的降低、工藝流程再造技術的突破及碳定價機制的逐步完善，漸進完成對高載能行業的綠色低碳改造、結構升級和重新布局，如科學制定鋼鐵產業的脫碳路線圖、石化產業的去燃料化路徑等。

發展碳減排導向的循環經濟。通過綠色設計、產品全生命周期及供應鏈的綠色低碳化，發揮降碳減污擴綠增長的協同效應。通過再生資源目標和激勵機制，進一步完善聯系企業、政府、消費者的生產者責任延伸制度。重視轉型過程中產生的新興產業廢棄物等問題。例如，退役新能源設施、電動車電池的處理處置，創新二氧化碳等溫室氣體的資源化利用技術與模式。做好基礎設施、產品等的全生命周期評估。深化“無廢城市”的試點工作，擴展到區域城市群。

立足能源革命，轉變能源結構，建立新型能源體系

“清潔低碳、安全高效”新型能源體系的構建是傳統化石能源與清潔能源此消彼長、互補融合的過程，既包括化石能源的高效利用，也包括新能源的大規模開發與利用，還涉及高能耗工業轉型升級等，是一項動態的復雜系統工程。因此，要結合碳達峰、碳中和時間和我國能源資源稟賦等條件，堅持先立后破，在確保能源安全的前提下推進能源體系綠色低碳轉型。

推進以新能源為主體的新型電力系統建設，發展大規模高比例可再生能源及配套政策。深化電力系統改革，探索適應新一代能源和電力系統的能源市場和價格機制。加快清潔能源基地建設，積極穩妥推進分布式能源、智能電網、新型儲能、多能互補等清潔電力技術部署。延伸、完善應用場景，支持“可再生能源+扶貧”“可再生能源+農業”“可再生能源+生態修復”等項目發展，為可再生能源的部署落地提供系統支持。同時，有序發展綠氫制造及相關產業，合理布局儲能設施，安全有序發展核電，探索核能的多元化利用。

逐步推進化石能源的結構性調整和高效利用。管控化石能源消費增長，大力實施煤電機組“三改聯動”，綜合比較不同煤電轉型路徑的安全性、經濟性和可持續性，制定更優的系統性轉型方案。注重提質增效，節能和提高能效仍然是當前能源戰略和碳減排的優先選擇。以終端電氣化為導向，降低油氣作為燃料的使用比重。同時，注重不同能源組合、路徑的綜合評估，基于科學探索實現路徑。

形成有助于實現碳中和的國土空間格局

建立以國家公園為主體的自然保護地體系，綜合考慮區域空間結構與能源結構、產業結構的調整優化，實現人與自然和諧共生。統籌考慮區域差異，結合能源資源稟賦、新能源開發成本、產業鏈配套、物流條件，兼顧地方產業轉型戰略，構建與碳中和需求相適應的產業空間布局，構建區域低碳轉型伙伴關系。做好城鎮空間、農業空間、生態空間的國土空間布局統籌，推動用途管制與雙碳目標的融合，制定有利于大規模高比例發展可再生能源的混合用地政策。科學評估基于土地利用的氣候緩解策略，包括生物質能源、植樹造林等對糧食生產和安全的影響。提供基于自然的解決方案，發展自然受益型經濟，降低成本和提高可持續性，進一步完善生態系統綜合管理。鼓勵包括社會公益保護地在內的各類保護地發展和利益相關方參與。系統提高生態系統的碳匯和適應能力，完善自然碳匯的統計核算體系。

構建綠色低碳建筑和交通運輸體系

構建安全便捷、綠色低碳、智能共享的綜合交通運輸體系。規劃公共交通導向發展的綠色交通體系，加快城際軌道交通建設，推動共享交通、城市慢行系統發展。大力推進交通工具的電氣化和智能化，注重電動車發展與基礎設施靈活性的增強。探索不同車輛技術及商業模式的創新，包括充電換電、加氫換氫等?？茖W制定燃油車退出時間表。同時，要大力發展多式聯運，提高大宗貨物和中長途貨運的鐵路、水路承運比重。重視城市綠色韌性的道路基礎設施建設，提高交通系統的適應和防災減災能力。

重塑集約、智能、低碳、韌性、可持續的城鄉基礎設施建設。發展零碳建筑、可再生能源一體化建筑，推動已有建筑的節能技術改造。以安居工程和舊城改造為支點，示范和推廣光儲直柔、建筑光伏一體化等新型零碳建筑技術。逐步推動城鎮建筑和農房的電氣化、清潔化升級，探索裝配式建筑等綠色、安全、高效的新型施工建設方式。

塑造可持續消費模式

我國正處在從生產型社會向消費型社會轉型期，需要塑造符合資源稟賦和文化特征的可持續消費模式。引導終端用能向電氣化、清潔化、智能化、市場化轉型，提倡低碳出行模式。持續完善垃圾分類、收集及處理一體化，開展“無廢城市”和“無廢社區”試點，總結經驗，加速推廣，開展綜合環境能源服務。發揮綠色標準標識引領作用，分類、分級、分階段漸進升級，推廣最佳消費實踐，注重綠色消費時尚推介和教育。對能源、資源的高效、梯級、再生、循環利用作出制度性、激勵性規定，提高其綜合利用效率，例如，塑料制品消費的押金制、再生塑料占比指標等?？茖W考慮綠色成本和獲益的分擔，促進企業承擔包括自然獲益分擔在內的社會責任，合理分配消費者的綠色負擔。推進數字智能技術在綠色消費方面的創新應用。

構建面向碳中和的技術創新體系與動態升級路線圖

積極規劃、催化雙碳技術創新與迭代。加強頂層設計，充分發揮新型舉國體制優勢，跨領域系統化布局低碳、零碳、負碳技術的創新體系，積極開展科學評估、技術創新政策與決策咨詢，特別是加強對不同技術迭代和技術路線的綜合比較評估，制定分類分領域技術發展路線圖及動態調整機制。加強基礎研究，加快突破多能融合及高能耗工業流程再造關鍵核心技術，超前布局、推動關鍵共性技術、前沿引領性技術和顛覆性技術的研發創新和商業化推廣。加快新能源技術開發，包括新型儲能、新一代先進核能、碳捕集與利用技術等。推動數字智能與綠色低碳技術的整合應用，全面大幅提升能源利用效率，通過碳中和愿景的引領逐步在數字經濟、清潔能源、智慧城市等發展潛力大、帶動性強的高科技低碳領域培育新發展動能。重視面向碳中和的技術標準體系建設，兼顧減碳、質量和產品生命周期等要求。

建立支撐低碳轉型和創新的綠色金融體系

強化綠色氣候金融體系的基礎能力、基礎制度、基礎標準建設，推動綠色金融有序、分步發展。根據國情、發展階段及接軌國際規則，探索制定我國的氣候信息披露機制、數據信息系統、綠色金融分類標準體系、長期碳定價機制等。利用綜合“定價”手段，包括稅收、價格、補償、采購及其他激勵手段，塑造多元化綠色氣候投融資機制。采取漸進的綠色低碳投融資模式，既要明確宏觀政策，釋放長期信號，又要建立微觀機制以實現精細管理。探索發展轉型金融，推動建立綠色轉型發展基金，促進公正轉型。建立和完善環境、社會責任、公司治理管理機制，明確投資導向，降低交易成本。同時加強監管，防范“漂綠”，合理規避綠色債務風險，避免資本擱淺問題。

構建可持續貿易模式與綠色供應鏈

推動構建可持續的貿易、投資與國際合作體系。根據低碳發展需要調整貿易政策，減少資源能源密集產品的出口。探索全球化重塑和雙循環模式下的可持續貿易模式，構建大宗軟性商品的綠色價值鏈，推廣非毀林產品智能認證與全鏈條可追溯性。關注海洋、塑料、食物、生物多樣性保護、新型污染物等國際熱點議題，以及這些議題與貿易之間的相互作用。

打造安全、韌性、可持續的新能源供應鏈。立足新能源產業發展實際，前瞻考慮關鍵礦物、材料和組件等全球新能源供應鏈、產業鏈的優化布局。保障可再生能源供應鏈上的關鍵礦物原材料，如鋰、鈷、銅、鎳及稀土金屬等的供應安全，并同步開發替代技術。開展關鍵可再生能源技術國際合作，圍繞“一帶一路”發展產業鏈、供應鏈合作伙伴圈，積極應對美國、歐洲本土清潔能源制造、供應鏈競爭。

構建促進“雙碳”目標落實的良性治理體系

形成促進“雙碳”系統變革的法律法規體系，統籌制訂、修訂相關法律法規。進一步完善能耗雙控制度，加快推動碳排放總量和強度“雙控”制度的試點，為盡快實現制度轉變提供實踐基礎。完善“雙碳”管理體制機制，優化部門間管理協調機制，注重地方“雙碳”能力建設，促進地方和行業主體在低碳轉型路徑認識、執行方式等方面的共識。形成有效且適應的規劃、政策與保障體系。制定中長期的轉型戰略規劃。注重信息披露、數據平臺及其測量、報告、核查體系建設，過程中不斷提升透明度。完善碳市場運行機制，建立碳市場、綠證交易、電力市場的協調機制，探索碳稅等財稅政策的可行性，優化簡化各類監管程序、有效降低制度成本與合規監管成本。建立面向碳中和的高質量、全生命周期低碳標準、標識及標桿體系，發揮標準引領作用。

推動構建公平合理、合作共贏的全球氣候治理體系

統籌國際國內政策，開展全方位氣候合作，在落實《巴黎協定》框架下促進全球綠色轉型與碳中和進程。推動中國、美國、歐洲綠色產業和科技的務實合作。減緩地緣政治的影響，推動大國間健康公平的良性競爭與務實合作，是適應目前國際局勢的更優策略，積極探索技術、人才、政策等領域多方面國際合作機會。我國在新能源等領域上有制造優勢，與發達國家在核心技術、商業模式等方面存在優勢互補。就關稅政策、綠色標準協調等方面開展積極妥善地對話與磋商，通過健康公平的市場環境與規則，開展公平合理、互動雙贏的有效合作。

錨定我國在新能源等相關領域的優勢，構建多樣化平臺和橋梁，積極開展針對南方國家的氣候合作。發揮可再生能源、電動汽車等新能源產業方面的制造生產優勢，積極建立與發展中國家的清潔能源轉型合作伙伴關系，同時積極與發達經濟體在“一帶一路”共建國家開展第三方市場合作。加強產業鏈、供應鏈合作，保障區域和全球新能源供應鏈穩定和韌性。增進對話與合作交流，積極分享我國應對氣候變化的最佳實踐。同時，改善國際氣候傳播技巧和敘事方式，講好氣候變化的“中國故事”，以多種形式向國際社會提供技術、資金、知識、能力及相關公共產品。

我國的發展成績有目共睹，在歷史的十字路口，我國面臨前所未有的挑戰和國內外新發展環境，沒有成熟的碳中和經驗和固定模式可以照搬。相比發達經濟體，我國實現“雙碳”目標時間更緊、任務異常艱巨，需要經濟結構、技術創新、資金投入、能力提升、消費方式的深刻轉變。走中國特色的綠色低碳轉型發展之路是一個不斷繼承、實踐、學習、提升、完善的過程，這要求在實踐中不斷調整相關政策、路徑，既要做好頂層設計，也要“摸著石頭過河”。

我國的生態文明建設和綠色轉型發展需要在新的框架下采取面向未來的穩健發展戰略、綜合解決方案與配套措施。不僅需要政府自上而下的管理與引領，也需要其他利益相關方自下而上地探索與參與，共同摸索不同時期的最佳路徑，逐步構建以促進結構性創新、環境質量持續改善和全面綠色低碳轉型為核心的制度體系和治理體系。

新形勢下，走中國特色綠色轉型發展道路不僅針對自身發展，而且要爭取引領全球綠色變革，以全球目光重塑綠色產業鏈、供應鏈、價值鏈，積極構建綠色伙伴關系，為全球可持續發展進程與實現全球碳中和目標作出貢獻。特別是攜手其他發展中經濟體，分享我國綠色低碳轉型的最佳實踐，開展廣泛的合作，展現大國擔當與責任。

（作者：顧佰和、于東暉、王毅，中國科學院科技戰略咨詢研究院 中國科學院大學公共政策與管理學院；王琛，中國科學院大學中丹學院；編審：楊柳春；《中國科學院院刊》供稿）