■剛剛公布的2007年中央一號文件明確提出：“發展現代農業是社會主義新農村建設的首要任務”，一號文件還對發展現代農業做出了全面部署。這是多年以來中央首次如此強調發展現代農業，其意義非常重大，對我國農業和農村的發展將產生重要影響。
與20年前提出農業現代化的概念相比，今天提出的現代農業特別強調了可持續發展的內容，即循環經濟、環境保護、資源節約和食品安全等內容。但是在生產方式方面，農業生產方式的現代化，從根本上講是勞動生產率的提高，其中也必然要求生產工具的機械化及伴隨生產規模的擴大而不斷提高勞動生產率。
不同時代對合理的土地制度要求不同
就我國人均耕地面積極少的國情而言，發展現代農業必須推進規模經營。不斷擴大種植業的規模經營，是事關我國農業發展前途的根本大計。在我國加入世界貿易組織后，在開放的市場條件下，這更是一個關乎中國農業發展和農民收入的重要課題。擴大種植業的經營規模，關鍵是如何在保持農戶經營方式的基礎上集中使用土地。對此，理論界也一直有不同的主張。其中較有代表性的觀點就是土地私有或者是實行農用地的“永佃制”。
然而，判斷應該實行什么樣的土地制度，其基本標準是：有利于提高耕作者的積極性；有利于土地的集中和規模經營。在不同的時代條件下，按這兩個標準衡量，會對土地制度提出不同的要求。在工業化時代以前和工業化時代，對合理的土地制度就有不同的要求。
在工業化時代以前，農業耕作方式中最好的土地制度（即最有利于調動耕作者積極性的土地制度）就是土地平均占有制，即自耕農的土地私有制。但這只是一種理論的設想。實際上，在封建社會的長期歷史過程中，一直是以地主占有的土地私有制為基礎，自耕農擁有土地基本上不成為主流制度。所以“耕者有其田”一直是反封建的民主革命的基本目標。
在土地由地主占有的制度下，為了提高農民的積極性，出現了“永佃制”。“永佃制”把耕地的所有權和占有權、使用權分離。地主為土地所有者；農戶可以擁有土地占有權和使用權；也可以只有占有權，即當“二地主”，二地主再把土地租給其他農戶耕種使用。但這種“永佃制”并不是中國封建社會所實行的主流土地制度。在封建社會都無法普遍推行的制度要在現今中國普遍推行，可能性有多大？
考察歷史可以看到，“耕者有其田”是在民主革命過程中或革命后，經過徹底的土地改革后才實現的土地制度。我國大陸是在民主革命完成后，實行了剝奪地主土地的較為激烈的土地改革；而在臺灣，則是由國民黨政府組織了和平土改，通過土地銀行回收地主土地，實行較為平均的土地所有制。美國是在民主革命建立獨立國家后，由政府以極為低廉的價格向農民出售土地，形成平均土地占有制。其他國家大都是在實行徹底的土地改革后實現了土地的平均占有。一些發展中國家至今還未能實行徹底的土地改革，農村土地的占有還極不均等。
在工業化時代，真正實行“耕者有其田”又帶來了新的問題。在工業化條件下，隨著人口的城市化，不少土地占有者不斷從農村轉移到城市，其耕地如何處理？隨著新的生產工具的使用，尤其是農業機械化的實行，以及市場經濟的競爭作用，耕種者要不斷擴大土地的經營規模，但土地如何向耕種者集中？
“耕者有其田”是經營種植業的合理土地制度。耕種者自己擁有土地，有利于耕地的保養和使用；沒有地租，耕種收入全部歸自己所有。如果土地所有者一直耕種自己的土地，這種制度的確很好。但在工業化、城市化的過程中，不斷有人離開土地，轉到非農行業，進入城市。倘若在土地私有的條件下，就會大量出現土地出租的情況，即許多土地所有者不種地，他們把自己的土地租給別人，而另一部分農民為了擴大耕地經營規模，在種自己耕地的同時，也租種別人的耕地（這種情況在美國現在也很普遍）。這時，耕種者就要在自己的收入中用一部分支付地租，這對土地耕種者是不利的。應該說，這種情況是違背“耕者有其田”宗旨的。徹底地實行“耕者有其田”制度，就必須要求不種地者不能擁有土地。這是最理想的農用土地使用制度。由此可以看出：在工業化時代，土地私有制在一定程度上是保護土地占有者的利益，而對實際耕作者不利。土地私有制妨礙實行徹底的“耕者有其田”原則的施行。
完善現有農用地制度是最合理的選擇
從二次世界大戰后歐洲、日本等國農業發展的經驗中可以看出，在工業化、城市化的背景下，如何集中耕地是一件很困難的事情。土地私有制度限制了耕地的轉移和集中，越是人均耕地少的國家，越是難以實現耕地的轉移和集中，一個重要因素就是，在城市化的背景下，土地不斷大幅度升值，農民在實現非農就業后，對農業收入已經不太在意，所以他們往往不是出賣土地而是出租土地，以等待土地的升值。日本、我國臺灣社會中富有階層中不少是原來的農民，他們就是因為土地升值致富的。
農地的集中使用還有一個土地如何連片的問題，土地不連片，無法實現機械化耕作，對擴大經營規模是一種極大制約。所以，這也一直是戰后歐洲、日本農業政策中關注的問題。小塊的土地私有制，無論是出租還是出售所實現的土地轉移都無法實現土地的連片經營，必須要靠行政的力量來進行調整。在很多國家是通過土地整治、連帶進行土地調整來實現規模經營。從這些國家的經驗看，完全依靠市場的力量無法實現土地規模經營。從我國各地這些年的實踐也可以看到同樣的情況。在我國，每個農戶的耕地都非常分散和零碎，在耕地轉移時，耕作者就更難以實現土地連片耕作。
在我國實行聯產承包責任制的初期，不少日本農業經濟學家都很贊賞中國的土地制度，即在土地集體所有制的前提下實行分戶經營。他們認為，這種制度既有利于調動生產者的積極性，又為耕地經營規模的擴大保留了制度空間，使得耕地規模的擴大得以順利實現。
在我國，隨著所有制結構的變化，農村集體經濟組織發展實際已經很困難，但如果堅持土地的集體所有制，賦予村級組織調整土地的權力，就可以在一些農民進城后，采取適當的措施，調整和集中土地，逐步擴大種地者的耕作規模。但具體政策還有待于在實踐中探索和完善。這其中，關鍵的問題一是如何既保護原來耕地承包人的利益，又能促進耕地的集中；二是如何避免脫離實際的過度行政干預，防止人為制造種田大戶。
由于上世紀90年代中期以來，我國對于耕地的規模經營政策沒有形成完整的政策法規體系，近些年我國耕地規模經營發展受到制約。因此，在我國農業現代化的過程中，急需出臺完善的促進耕地規模經營的法律和政策，這無疑對農業的現代化具有重要意義。（張路雄）
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