由于社會“忽視”，在職業病防治中存在有法不依、執法不嚴、違法不究等問題，致使《職業病防治法》的落實情況不盡如人意
“從上世紀90年代開始，我們的職業病防治就處在一種滑坡的狀態中。如果不盡快扭轉這種局面，10年后我們就該嘗苦果了。”接受《瞭望》新聞周刊采訪的中國疾病預防控制中心職業衛生與中毒控制所所長李濤說。
此前的4月5日，衛生部衛生監督局副局長蘇志向全國人大教科文衛委員會匯報《職業病防治法》貫徹實施情況時，所談到的對職業病防治形勢的判斷頗受重視。10天后，由全國人大常委會委員、教科文衛委員會委員李樹文牽頭的執法調研組即奔赴河北實地考察。
職業病防治嚴重滑坡
2002年5月1日，《職業病防治法》頒布實施。就在這一年，河北省高碑店市白溝鎮箱包加工企業發生農民工苯中毒事件，5人死亡、12人患病。“白溝事件”震驚全國，時任國務院總理的朱櫧基批示徹查。2003年，在福建仙游東湖村打工的數十名貴州農民工，被發現患有嚴重矽肺病。“東湖事件”被溫家寶總理批示公開通報。
2004年，廣東惠州兩家電池生產企業接受檢測的1021名職工中，177人鎘超標，2人鎘中毒，被確診為職業病。廣東“鎘增高”事件受到輿論關注。2006年，重慶西南合成制藥股份有限公司二分廠某車間4名職工患肺癌死亡。“致癌車間”的報道不脛而走。“這些典型事件恰恰反映出我國職業病防治處在一個滑坡和動蕩的階段。”李濤說。
在這些重大事件的背后，是龐大職業病患者群體的健康損失。據蘇志提供給《瞭望》新聞周刊的統計數據，截至2006年，我國累計報告職業病67萬余例，其中僅塵肺病已累計死亡14萬多例；1991年至2006年累計發生中毒38412例，其他職業病21708例。蘇志的判斷是：“目前的職業病報告不能反映職業病發病的實際情況。”
李濤向《瞭望》新聞周刊解釋說：“我國現在職業健康檢查的覆蓋率很低，職業病監測信息體系尚不健全，因此，現有數據可能大大低于實際患病人數。而開展大規模職業病普查的難度很大。”
一個被廣泛引用的數據是，我國接觸職業病危害因素的總人數超過2億。其中，農村進城務工人員約1億，還有留在鄉鎮企業從事工業勞動的1億多農村勞動力。蘇志認為，由于勞動關系不固定，農民工流動性大，接觸職業病危害的情況十分復雜，其健康影響難以準確估計。他同時提示，我國各類企業中，中小企業占90%以上，吸納了大量勞動力，特別是農村勞動力，因此，職業病危害突出反映在中小企業，特別是一些個體私營企業。據衛生部于上世紀90年代組織的鄉鎮工業企業職業病危害調查結果，83%的鄉鎮工業企業存在不同程度的職業病危害，34%的鄉鎮企業勞動者接觸塵、毒等有害作業，職業病患病率4.37%，可疑職業病患病率達11.41%。
職業病高發造成嚴重的不良社會影響。2005年，國家安全生產監督管理總局副局長王德學對此即有論述：“由于職業危害具有群體性，致死、致殘率高，以及難以治愈等特點，社會影響非常惡劣，造成了許多家庭、地區乃至社會的不穩定，甚至引發諸多社會矛盾。同時，也在國際上造成不良影響。”衛生部副部長蔣作君在2005年全國職業病防治電視電話會上，將職業病危害定性為“一個重大的公共衛生問題和社會問題”。
王德學的講話則發表在福建仙游職業衛生工作現場會上。這次講話還提供了一個重要的統計數字，據有關方面粗略估算，我國每年因職業病、工傷事故造成的直接經濟損失約達1000億元，間接經濟損失約達2000億元。這個合計約為3000億元的經濟損失數目，也得到了衛生部權威官員的確認。如果將我國2005年、2006年國內生產總值(GDP)分別按約18萬億元、21萬億元計算，該數字大致相當于其1/60、1/70。
蘇志聯系我國加入世貿組織，越來越多的企業開始參與國際經濟貿易競爭的現實，認為職業安全衛生問題直接影響企業競爭力。“勞工問題已經成為一些國家向我國提出反傾銷、抵制我國出口貿易的一個重要理由。”
李濤對本刊記者說，“中國疾病預防控制中心職業衛生所是職業病防治專業機構，跟世界衛生組織、國際勞工組織接觸較多。交往中我們感到，他們對我國職業病防治情況相當熟悉。比如，他們2004年就估算我國職業衛生服務覆蓋率只有約10%，這個數字是比較低的，但我們覺得它還算比較準確。這就是來自國際社會的壓力。”
讓蘇志憂心忡忡的還有，我國勞動力人口占總人口的2/3，隨著人口老齡化速度的加快，2015年后我國將面臨勞動力人口嚴重短缺。“如果不把職業病防治工作做好，不充分保護勞動力人群的健康，國家的勞動力資源就難以可持續發展，這將嚴重影響國家經濟社會的持續快速發展。”
上世紀90年代出現滑坡趨勢
多種壓力還來自于國際同行的競爭，以及我國職業病防治曾經取得的輝煌。李濤說，我國目前職業病防治能力大致相當于日本上世紀六七十年代的水平。蘇志的觀點是，雖然職業衛生是一個世界性的話題，但我國關注的重點仍然是塵肺、中毒等傳統職業病，而對發達國家來說，他們感興趣的是如何使勞動者在工作中擁有健康積極的心態等。
“不得不承認，我國職業病防治理念還比較落后。”李濤以我國職業病名單為例說，這實際是從賠償性疾病的角度開列出的名單，換言之，一旦診斷結果符合該名單，企業就應當加以賠償；發達國家的職業病名單則更多出于預防的考慮，提醒企業怎樣做能夠避免職業病危害。至于新中國成立后我國職業病防治的歷史，李濤認為大致可以分為起步階段、穩定發展階段、快速發展階段和當前的滑坡、動蕩階段。
我國職業病防治工作起步很早，新中國成立后就開展起來了。建國初期在放射衛生、食品衛生、環境衛生、學校衛生和勞動衛生這“五大衛生”里，勞動衛生最受重視、發展最快。比如，我國總結出了經典的防塵降塵“八字方針”，即“水、風、密、革、護、宣、管、查”，高溫中暑等職業病也基本得到控制。”另據李濤介紹，在上世紀90年代以前的穩定發展階段和快速發展階段，衛生部組織進行了5種毒物普查、8種職業性腫瘤調查、塵肺流行病學調查、鄉鎮企業職業衛生服務需求調查等全國性大規模的職業衛生調查研究。“這些大規模的調查，為正確評價和控制我國的職業危害提供了有力的科學依據，至今仍在發揮作用。比如，我們現在報告的67萬多例職業病中，61萬多例都是塵肺病，這就是因為那個時候的普查打下了基礎，容易累積。”
至于職業病防治形勢在上世紀90年代陡然逆轉，出現震蕩，李濤歸納了四個原因：其一，經濟體制轉型，部分企業效益滑坡，職業病防治難以獨善其身；其二，農村剩余勞動力大量涌入鄉鎮企業，或進城務工，絕大多數只能從事臟、亂、差的工種，職業病危害難以避免；其三，境外職業危害轉移，部分私營企業野蠻作業，不重視改善勞動用工條件，以犧牲勞動者的生命健康為代價換得經濟效益；其四，職業病防治機構受到沖擊，有的為自謀生路而轉為綜合醫院，人員流失情況十分嚴重。
不流血的“白傷”被忽視
蘇志認為根源可歸之為“被忽視”三個字。在今年的“兩會”上，衛生部部長高強在內蒙古代表團駐地也承認，對于職業病防治問題，“這幾年衛生部重視不夠”。
據蘇志向《瞭望》新聞周刊介紹，圍繞貫徹落實《職業病防治法》這個中心，2002年以來衛生部職業病防治主要抓了六個方面的工作，包括建立健全與《職業病防治法》相配套的職業衛生法規、標準和技術規范；會同有關部門加大職業病防治監督檢查力度；廣泛深入開展《職業病防治法》的宣傳活動；加強職業衛生監督隊伍建設；加強職業衛生技術機構建設和管理，規范職業病的預防、控制、診斷和治療；積極開展建設項目職業病危害評價審查工作。
但他同時坦言，因為社會的“忽視”，在職業病防治中仍然存在有法不依、執法不嚴、違法不究等問題，致使《職業病防治法》的落實情況不盡如人意。早在1992年，全國人大常委會委員就曾建議加快職業病防治和勞動衛生立法。但由于職能交叉的矛盾難以協調，立法工作一度停滯。
“立法經歷漫長的10年，這個法最終出臺，對我們這些從事職防工作的人來說，是最大的驕傲。”在蘇志看來，正是這部《職業病防治法》，標志著我國職業病防治邁上了法制化的軌道，為保護勞動者身體健康及其相關權益提供了重要法律依據。“我國還有《傳染病防治法》，如果說《傳染病防治法》的‘防治’二字是指預防和治療要并重，那么，《職業病防治法》的‘防治’二字則是指預防和治理，且一定要以預防為主，因為職業病大多是可防不可治(療)的。”然而，這部《職業病防治法》中令蘇志引以為自豪的預防觀，貫徹實施的情況還不理想。
在蘇志看來，從職業危害與安全事故的關系上看，人們顯然更關注安全事故，所謂“紅傷”，職業危害作為不流血的“白傷”，往往難以獲得較高關注度。職業病的發病特點也決定了它容易被忽視。蘇志說，“職業病具有隱匿性、遲發性等特點，其危害往往被忽視。慢性職業病特別是塵肺病和有些化學中毒的潛伏期較長，比如塵肺，其潛伏期可長達數年甚至數十年。”此外，職業病的患病群體常常是最普通的勞動者，不像傳染病那樣，社會各個階層都可能罹患，容易受重視。“普通勞動者的聲音低，特別需要政府的保護、媒體的呼吁。”
恰恰在政府保護這個環節上，蘇志認為，因為經濟利益的考量，一些地方基層政府“忽視”了職業病的防治。他對《瞭望》新聞周刊坦言：“現在到處都講以人為本，我理解應當是以所有人為本，特別是要以這些普通勞動者為本。但是，一些地方政府領導沒有正確樹立科學發展觀和政績觀，存在地方保護主義，有的為了留住企業、留住財源，甚至競相降低招商引資門檻，使一些未經職業衛生審查的建設項目違法立項建設。同時，遭到職業損害的普通勞動者則投訴無門。”
該法的另一重內涵——“治理”，也面臨重重難題，比如職業衛生的監管體制尚未完全理順，部門之間的分工協作機制還不夠完善，監督執法人員力量不足、監督執法手段和設備比較落后、信息渠道不夠暢通等。
像抓艾滋病那樣抓職業病
“正是看到職業病防治中存在很多困難，現階段我們不可能把職防工作的目標定得太高，不要說徹底消除職業病，能夠真正控制傳統的職業病就是我心目中的理想狀態。”李濤向《瞭望》新聞周刊這樣描述。
蘇志認為，職業病防治首先要強調政府履行職責。具體而言，各級政府部門應該制訂職業病防治規劃，把職業病防治納入政績考核的內容。同時，積極調整產業政策，最大限度地減少職業病危害嚴重的落后工藝技術和生產方式。他特別提到，政府應當整合行政資源，形成監管合力，以提高監管效率。比如，環保部門、衛生部門、安全生產部門等都是針對企業的，他們對自己分內的業務熟悉，但往往不熟悉其他部門的業務，容易出現監管真空，如果把這些部門的監管力量集中起來，勢必取得較好的監管效果。
用人單位的責任要強化落實。蘇志指出，《職業病防治法》明確規定用人單位是職業病防治的責任主體。因此，用人單位應當為勞動者提供符合國家職業衛生標準和衛生要求的工作環境和條件，采取措施保障勞動者獲得職業衛生保護，建立健全職業病防治制度，對本單位產生的職業病危害后果承擔責任，并依法參加工傷社會保險。
此外，針對目前各級職業病監管部門普遍面臨的機構不健全、監管人員少、技術裝備差、經費無保證等實際困難，蘇志建議各級政府加強職業病防治機構建設，把職業病防治機構建設納入中央和地方疾病預防控制體系建設，同時，制定吸引人才的政策，引導多學科高素質技術人才加入職業病防治的專業隊伍，甚至可以考慮設立職業衛生師這樣一個技術系列，實行注冊管理，使職業病防治的技術支撐體系更為完善。
李濤開出的建議只有一條——將職業病納入“國管病”范圍，像抓艾滋病、結核病、血吸蟲病一樣，各級政府給予高度重視，采取有力措施，加強綜合治理。他解釋說，職業病具有需要綜合管理的特點。比如，職業病的診斷需要以勞動關系的認定為基礎，而勞動關系難予確認常常是導致職業病診斷難的重要原因，這就需要綜合管理；再如，職業病患者大多死于合并癥，如果能夠得到及時療養，其生命往往能夠維持，但如果用人單位不保證費用，或者不參加工傷保險，職業病的治療就沒有保障，解決這個問題同樣需要綜合治理。
“最重要的是，我國職業病防治正處于滑坡動蕩的階段，事實上，我國歷史上血吸蟲病的防治也曾出現過滑坡，但近年來將其納入‘國管病’管理后，防治效果明顯開始好轉。因此，職業病防治出現滑坡并不可怕，怕的是沒有采取有效措施縮短這個震蕩期，那就被動了。”李濤對《瞭望》新聞周刊說。
|
