由于我國農村社會經濟結構發生了巨大變化，我國農村基層廉政建設在總體值得肯定前提下，正面臨民主自治、思想文化等方面的多種挑戰。這是中國青年報近日獨家獲得的中國社會科學院《新形勢下的農村基層黨風廉政建設》報告的主要觀點。
該報告認為，由于現行農村土地承包制度設計的內在缺陷，一些村干部在一宗宗的土地腐敗案中充當著極不光彩的角色，不僅造成了土地使用的問題，損害了農民的利益，也帶來了一系列的社會問題，擾亂了農村的秩序，危及了村莊的穩定和可持續發展。
這份報告由著名農村問題專家、社科院農村發展研究所農村宏觀經濟研究室主任黨國英研究員等撰寫完成。
我國農村社會經濟結構已發生巨變
報告顯示，改革開放以來，我國農村經濟結構發生了重大變化，其突出標志是鄉村經濟的市場化程度和農業專業化水平迅速提高。根據國家統計局2008年發布的《第二次全國農業普查主要數據公報》顯示，我國68.4%的農村鄉鎮已經有了綜合市場，其中24%的鄉鎮的市場交易規模達到1000萬元以上，擁有儲蓄所的鄉鎮也達到了88.4%。有50平方米以上的綜合商店或超市的村也達到了34.4%。
與此同時，農村社會結構也發生了巨大變化，特別是近10年，我國社會的城鎮化速度不斷增快，鄉村常住人口每年減少約1.6%。伴隨城市化進程，我國的部分村莊出現衰落趨勢。盡管地方政府實行了大規模的行政村合并，使行政村的數量在7年時間里減少了20萬個，但平均每個行政村的常住人口數量基本沒有變化。這說明自然村的人口數量在大大減少。按初步計算，全國平均每個自然村減少人口數量達到18%左右。在課題組調查的樣本城市，一些村莊的人口減少數量在30%-50%之間，導致大量農民住房空置。
按民政部的調查，外出務工村民參與本村村委會選舉的比例較低，且在參與選舉的流動村民中，當時尚未外出打工者的比例較高。但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數，明確表示不關心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中，81.1%的人表示沒有參加家鄉的第三屆村委會選舉，而參加選舉的僅占18.9%。
農村黨風廉政建設面臨四個挑戰
正是因為上述這些變化，對我國現階段農村基層廉政建設提出了新的挑戰。報告認為，這些挑戰主要集中在四個方面：
首先，農村民主自治制度建立以后，村民委員會與黨組織的關系始終是困擾鄉村治理的一個難題。2002年，中央發布了《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知，提出了處理好“兩委關系”的重要意見。這個意見對一部分地區村民自治工作發生了積極影響，但因為意見沒有轉變為可操作的法律文本，不少地區的農村兩委關系還未能理順。有的省份狠抓村委會主任和黨支部書記“一肩挑”工作，使得大部分黨支部書記擔任了村委會主任，但這種做法往往急于求成，也容易導致對自治選舉的過多干預，從而產生負面影響。
其次，農村經濟市場化本身并不是農村黨風廉政建設的不利因素，但包括農村經濟市場化過程在內的經濟關系的調整，成為一種新的挑戰。報告顯示，我國農村經濟關系的變化主要在三個方面對黨風廉政建設產生重要影響：第一，專業合作組織興起，一部分公共服務職能由專業合作組織承擔，公共服務呈現多元化態勢，廉政建設不再是傳統的黨組織單方面的事情，任何承擔公共服務職能的組織都可能產生廉政問題。第二，農村勞動力高度市場化，農民的公共合作方式發生變化。從一些發達國家的經驗看，小型農村社區可以由志愿者充當領導人，他們不取報酬，也能得到群眾的信任。但從我國現實看，村一級社區的領導身份似乎正朝著專職公務員的方向發展，要由志愿者擔任小型社區的公職很難。然而，如果村一級干部全部變為領工資的專職干部，全國每年要增加財政支出數百億元。第三，農村人口結構的變化使得村一級社區的公務活動減少，農民的社會活動半徑擴大到鄉鎮乃至縣域范圍。這種情形已經是明顯的趨勢，這要求鄉村公共治理的重心做出調整。
第三，我國農民思想文化領域的一些消極東西仍在考驗基層黨員干部的素質。黨國英介紹，一是宗教迷信思想在局部地方大肆泛濫，有的黨組織成員也卷入其中，削弱了黨的領導。一些宗教團體熱衷干預世俗事務。宗教活動的社會影響有多重性，其中對世俗事務的干預傾向值得警惕。二是農村社會的“熟人社會”性質逐漸弱化后，道德羞恥感的約束力下降，有的黨員干部喪失了道德底線。三是農村社會在公共活動中廣泛存在某些消極的“潛規則”，影響到黨員領導干部的公共行為。以人劃線、好勇斗狠、糾集官場小圈子的庸俗作風和立山頭、拜碼頭、結同黨的幫會習氣在一些地方盛行。一些地方的領導干部與宗法勢力糾纏不清，甚至卷入黑社會活動，嚴重敗壞黨風政風。
第四，某些政策調整的滯后不利于農村黨風廉政建設，這主要體現在兩個方面：一方面，目前，中央和地方政府每年投向農村的各類資金已經達到8000億元之上，大量的投入要通過鄉村干部來使用，或通過干部之手發放到農民手上，僅是對農民的補貼已經有20項左右。據調查，這給鄉村干部腐敗提供了一些機會，引起了部分農民的不滿。另一方面，集體財產管理不到位，特別是土地管理方面的政策不配套問題，也給鄉村干部利用特權搞腐敗提供了機會。
土地是農村干部發生腐敗的重要誘因
在上述四個挑戰之外，研究者在報告中還特別提出了當前農村在制度上不利于廉政建設的四個因素。
第一，已有的財稅體制改革和鄉鎮機構改革仍然沒有改變傳統的管理體制，而且鄉鎮政府和村級組織的自主程度下降，一些鄉村干部被迫采取各種辦法完成上級交辦的各項任務，必然出現各種失范行為，從而影響農民與干部的關系。
第二，專項資金的配置方式以及村權力機關向“富人俱樂部”演進等新問題，也隱藏著干群矛盾。目前，中央一級單位一共有20多個參與“新農村建設”的資金分配工作，他們設立了100多項“工程”或“計劃”，把資金運用的觸角伸向了農村。“過去有一個說法叫‘九龍治水’，現代事務要復雜一些，于是解決農村發展的問題就需要數十個部門來分別治理。”黨國英說，“但工作分工也不是沒有一點問題。例如修路，建設部管村莊內部的道路，交通部管出了村的道路，有時候并不容易銜接上。”黨國英認為，這種情況“逼迫”基層干部向上級跑項目、要資金。
第三，各種政績考核的規定以及由此產生的亂收費，仍是農民的現實壓力。課題組在調查中發現，一些地方的干部為了追求政績，往往提出不切實際的工作目標，在資金不足的時候向農民攤派，增加了農民負擔。資金的使用也缺乏透明度，群眾的監督形同虛設。
第四，現行農村土地承包制度設計的內在缺陷是農村干部發生腐敗的重要誘因。
黨國英告訴記者，農村土地腐敗的主體可以分成兩類：一類是政府官員，另一類是村干部。不論是村黨支部還是村委會，作為村莊的領導人，本應站在農民一邊，維護村集體的利益，保護基本農田，抵制外來勢力對土地的非法侵占。但事實上，一些農村干部往往以“集體”的名義，強行收回農民的承包地乃至宅基地；堂而皇之地“代表”農民，將土地賣(租)給承包商；在征地的過程中，一味迎合地方政府官員，甚至克扣、挪用或貪污補償款，在一宗宗土地腐敗案中充當著極不光彩的角色。村干部非法賣地、任意轉讓土地、暗箱操作配合違法征用土地等行為不僅造成了土地使用的問題，損害了農民的利益，也帶來了一系列社會問題，擾亂了農村的秩序，危及了村莊穩定和可持續發展。
報告認為，村干部雖然不是國家干部和公務員，但是其作為國家政權在農村的代理人，在很大程度上代表了國家的形象。村干部總體是值得肯定的，但一些村干部的土地腐敗行為，嚴重破壞了黨和國家在農民心目中的形象，危害了法律的嚴肅性和權威性，危及了政府的執行力和公信力，給構建社會主義和諧社會與新農村建設帶來了很大的負面影響。我國法律并沒有直接賦予村干部除了作為一個普通農民以外的任何土地處置權，但事實上，當前農村干部手中確實掌握著很大的土地處置權以及與土地相關的其他權力，這些權力既有合法的，也有非法的。正是這些地權，成為一些村干部尋租、搞腐敗的主要資源。(記者滕興才)
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