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從"雙軌制"下的利益沖突看我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革
關(guān)鍵詞： 雙軌制 機(jī)關(guān)事業(yè)單位 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革 養(yǎng)老保險(xiǎn)改革 養(yǎng)老制度 養(yǎng)老保障 企業(yè)年金 公務(wù)員法
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──訪中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成
養(yǎng)老金雙軌制成了近兩年的熱點(diǎn)話題。雙軌制指不同工作性質(zhì)的退休人員實(shí)行不同的養(yǎng)老金制度：政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位退休實(shí)行由財(cái)政統(tǒng)一支付的退休養(yǎng)老金制度;而企業(yè)職工則實(shí)行由企業(yè)和職工本人按一定標(biāo)準(zhǔn)繳納的“繳費(fèi)型”統(tǒng)籌制度。是什么使企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后，養(yǎng)老金存在明顯差異，又當(dāng)如何突破？“雙軌制”將如何改革？記者就此話題采訪了中國(guó)人民大學(xué)教授、中國(guó)社會(huì)保障研究中心主任鄭功成。
一
記者：我國(guó)2006年施行的《公務(wù)員法》第七十九條規(guī)定，公務(wù)員退休所需經(jīng)費(fèi)，由國(guó)家財(cái)政予以保障。您認(rèn)為，當(dāng)初這樣的制度設(shè)計(jì)是出于什么樣的考慮？
鄭功成：我記得當(dāng)年參與審議《公務(wù)員法》時(shí)，大家關(guān)注的主要是公務(wù)員的界定、考錄、職責(zé)等問題，對(duì)社會(huì)保障倒沒有太多討論，這主要是大家覺得公務(wù)員的社會(huì)保障應(yīng)通過專門立法來規(guī)范，同時(shí)，在漸進(jìn)改革的大背景下，機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革都沒有經(jīng)過試點(diǎn)，要在立法中明確幾乎不可想象。我個(gè)人多次參與過《公務(wù)員法》的立法調(diào)研、討論和全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)《公務(wù)員法》的二次審議，對(duì)公務(wù)員的社保制度改革亦提出過相應(yīng)的立法建議。但該法確實(shí)留下了一些缺憾，如未能明確公務(wù)員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革目標(biāo)與方向。
記者：養(yǎng)老金的雙軌制在當(dāng)下還是否有它的合理性？公務(wù)員退休金基本水準(zhǔn)需要與企業(yè)持平嗎？
在“雙軌制”下，企業(yè)職工和機(jī)關(guān)事業(yè)單位人員退休后,養(yǎng)老金存在明顯差異，您如何看待？
鄭功成：當(dāng)然，這一現(xiàn)象是歷史遺留問題，即在“摸著石頭過河”年代里的漸進(jìn)改革，往往是針對(duì)某一地、某一行業(yè)、某一群體先進(jìn)行改革試驗(yàn)，然后再逐漸擴(kuò)展，這種改革不可能是成熟的改革。我國(guó)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革始于20世紀(jì)80年代中期，1995年正式建立統(tǒng)賬結(jié)合模式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但并未對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度同步改革，此后的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也一直圍繞著職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行，近幾年又增加了農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度一直停留在原地并延續(xù)著以往的做法。
需要指出的是，當(dāng)前兩大群體養(yǎng)老金待遇懸殊并不是兩個(gè)制度并存的必然結(jié)果。因?yàn)槭澜缟显S多國(guó)家基于對(duì)公職人員受財(cái)政供養(yǎng)與隊(duì)伍穩(wěn)定的特點(diǎn)，為了方便管理與控制，通常也是單獨(dú)建立制度，德國(guó)、日本等國(guó)甚至在職工隊(duì)伍中也存在著多元制度安排，但不同制度安排的養(yǎng)老待遇差距極小，從而并未構(gòu)成不同群體之間的矛盾沖突源。因此，理性地看，當(dāng)前問題的關(guān)鍵不在“雙軌制”而在最終的待遇差距。
“雙軌制”伴生著三個(gè)問題：一是籌資環(huán)節(jié)，企業(yè)職工要繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位不需繳費(fèi)，這是個(gè)人義務(wù)方面的不公平；二是基金財(cái)務(wù)管理環(huán)節(jié)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)采取統(tǒng)賬結(jié)合模式，機(jī)關(guān)事業(yè)單位采取現(xiàn)收現(xiàn)付模式，前者受繳費(fèi)多寡與基金收益的影響，后者可以旱澇保收；三是待遇發(fā)放環(huán)節(jié)，職工基本養(yǎng)老金待遇隨物價(jià)上漲等因素而調(diào)整，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇卻與在崗者工資增長(zhǎng)直接掛鉤，前者符合養(yǎng)老保險(xiǎn)制度保障退休人員基本生活的初衷，后者顯然增加了退休者直接分享國(guó)家發(fā)展成果的福利份額。這樣，兩個(gè)制度下的人群的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益日益失衡，待遇水平差距日益擴(kuò)大。
當(dāng)前機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇與企業(yè)職工養(yǎng)老金待遇的差異，當(dāng)然不具有合理性。縱觀世界，各國(guó)的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度都是基于促進(jìn)公平而非放大不公而設(shè)計(jì)的，不可能出現(xiàn)不同群體相差幾倍的現(xiàn)象。當(dāng)然，公務(wù)員退休制度改革也不是簡(jiǎn)單地等同于要與企業(yè)持平，而是應(yīng)追求同一代人的平等。既要避免同一批老年人因在機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作或在國(guó)有企業(yè)工作而出現(xiàn)養(yǎng)老待遇懸殊的現(xiàn)象，也不應(yīng)當(dāng)讓同一批年輕人因到不同崗位工作后再繼續(xù)著以往養(yǎng)老待遇懸殊的現(xiàn)象。
記者：您認(rèn)為改革雙軌制需要突破哪些問題？
鄭功成：不能說政府未做任何努力，而是這種努力尚未見到切實(shí)的效果。之所以改革難以取得突破，我認(rèn)為阻力來源于兩個(gè)方面：首先當(dāng)然是機(jī)關(guān)事業(yè)單位不情愿放棄待遇優(yōu)厚的退休制度，現(xiàn)行做法甚至還在讓年輕一代繼續(xù)傳承，這應(yīng)當(dāng)是高校畢業(yè)生報(bào)考公務(wù)員熱的一個(gè)重要原因。其次也有準(zhǔn)備不足的原因，如事業(yè)單位是中國(guó)特色的組織，其中既有公益的也有贏利的，在未能合理分類并理順其與國(guó)家財(cái)政關(guān)系的情形下，要順利推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度變革顯然不可能；再如機(jī)關(guān)事業(yè)單位自新中國(guó)成立以來就是一個(gè)整體，其工作人員都是依靠國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的國(guó)家雇員，現(xiàn)在要將其分割開來，讓事業(yè)單位向企業(yè)看齊，公務(wù)員繼續(xù)不動(dòng)，這種取向不僅不能真正化解當(dāng)前“雙軌制”下的矛盾，還會(huì)增加事業(yè)單位工作人員與公務(wù)員的新的利益沖突。此外，缺乏合理的改革方案，亦是導(dǎo)致這幾年來呼聲很高、行動(dòng)遲緩的重要原因。
二
記者：今年兩會(huì)期間，您做客人民網(wǎng)強(qiáng)國(guó)論壇的時(shí)候提出了一個(gè)“三步走”的改革方案，為什么不能一步到位？您說的三步走的第一步又如何實(shí)現(xiàn)？
鄭功成：作為專業(yè)研究者，我不僅注意到許多人對(duì)“雙軌制”的批評(píng)，而且收到過不少正在遭受不公待遇的企業(yè)退休人員的來信，他們要求將兩種制度合并成一種制度的主張與我的專業(yè)理念是完全一致的，這就是要縮小養(yǎng)老待遇差距、實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障權(quán)益公平，最終建立起平等的、統(tǒng)一的國(guó)民養(yǎng)老金制度。然而，基于現(xiàn)實(shí)，基于過去5年事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革并不順利的客觀事實(shí)，理性告訴我，所謂“一步到位”可能等于遙遙無期。因?yàn)檫@兩個(gè)制度無論是籌資機(jī)制、財(cái)務(wù)機(jī)制還是待遇調(diào)整機(jī)制都完全不同，要一步整合成一個(gè)制度根本無法取得共識(shí)，路徑依賴的慣性要改變并非易事。因此，我關(guān)注的是此事不能再等待了，而是應(yīng)當(dāng)盡快積極、理性地行動(dòng)起來，而分步推進(jìn)制度變革可能不失為可行之策。否則，再過五年也難有進(jìn)展。我的基本主張概括起來就是在人民網(wǎng)與網(wǎng)友交流過的觀點(diǎn)，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革刻不容緩，與其數(shù)年來坐而論道，不如立即起而行動(dòng)。
盡快推進(jìn)改革是基本出發(fā)點(diǎn)，而分步走可能會(huì)極大地減小阻力。第一步是盡快為機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立公職人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，讓其工作人員承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)，同時(shí)實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合財(cái)務(wù)機(jī)制，即先實(shí)現(xiàn)與企業(yè)職工義務(wù)平等與財(cái)務(wù)機(jī)制統(tǒng)一的目標(biāo)。第二步是對(duì)其待遇進(jìn)行結(jié)構(gòu)分解，即將退休金分解成基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與職業(yè)年金，用雙層結(jié)構(gòu)替代單一層次，其中的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金與企業(yè)職工基本養(yǎng)老金相同，職業(yè)年金與企業(yè)年金相對(duì)應(yīng)，逐步降低機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金，使之與企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金待遇接近。第三步是放棄機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休金與工資增長(zhǎng)掛鉤的機(jī)制，代之以與企業(yè)職工養(yǎng)老金計(jì)發(fā)辦法一樣的機(jī)制。至此，導(dǎo)致兩者之間差距的因素就消除了，制度并軌也就水到渠成了。當(dāng)然，在推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的同時(shí)，我認(rèn)為還應(yīng)對(duì)企業(yè)退休人員特別是那些原來與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作者具有相同身份與工資水準(zhǔn)的老年人給予相應(yīng)的補(bǔ)償。這一方案最早源于我在2008年前主持完成的《中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略》報(bào)告中，如果前幾年按這樣的思路推進(jìn)，現(xiàn)在或許已經(jīng)走完第二步而進(jìn)入第三步了。
至于第一步，只要放棄機(jī)關(guān)單位與事業(yè)單位分割而行的思路，而是采取整體聯(lián)動(dòng)的做法，應(yīng)當(dāng)是可以迅速啟動(dòng)的。因?yàn)槿魏稳硕疾粦?yīng)拒絕為自己的養(yǎng)老保險(xiǎn)承擔(dān)相應(yīng)的繳費(fèi)義務(wù)。
我要再三強(qiáng)調(diào)的是，“老人老辦法、新人新辦法、中人選擇過渡辦法”是整個(gè)社會(huì)保障制度改革都應(yīng)遵循的根本原則，即老一代人無論是在機(jī)關(guān)事業(yè)單位還是在企業(yè)，都不能待遇差距大，而應(yīng)當(dāng)按照貢獻(xiàn)大小、職級(jí)與工齡等享受相應(yīng)的待遇；新參加工作者無論是公務(wù)員或事業(yè)單位職員還是企業(yè)職工，都應(yīng)平等參加養(yǎng)老保險(xiǎn)并享受相應(yīng)的待遇。當(dāng)前存在的不同群體老年人養(yǎng)老待遇懸殊和年輕人因在不同單位工作而享受待遇懸殊的保險(xiǎn)與福利待遇，都是不正常現(xiàn)象，必須通過改革來矯正。
記者：您的“三步走”方案中的第二步說機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員的“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”與企業(yè)職工“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金”相同，“職業(yè)年金”與“企業(yè)年金”對(duì)應(yīng)。可是我國(guó)的企業(yè)年金發(fā)展緩慢，貫徹起來不太容易。“職業(yè)年金”與“企業(yè)年金”如何對(duì)應(yīng)呢？
鄭功成：將退休金分解成兩個(gè)層次是對(duì)這一制度的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，因?yàn)楦鶕?jù)現(xiàn)行制度安排，機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休后只有一種待遇，而企業(yè)職工將來還會(huì)有企業(yè)年金作為補(bǔ)充（事實(shí)上已有部分企業(yè)職工享有企業(yè)年金），如果不實(shí)行結(jié)構(gòu)分解，不僅改革無法推進(jìn)，也絕對(duì)不可能建立統(tǒng)一的國(guó)民養(yǎng)老金制度。結(jié)構(gòu)優(yōu)化已成為機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要前提條件，也是促使其與職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度殊途同歸的必需途徑。當(dāng)然，在將機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金進(jìn)行分解的同時(shí)，還需要同時(shí)提高勞動(dòng)者的勞動(dòng)報(bào)酬并普遍性地建立企業(yè)年金。在當(dāng)前的情形下，不能指望單純推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革便可以解決問題，它必定要以收入分配制度改革作為背景。
三
記者：有專家認(rèn)為，對(duì)于養(yǎng)老金雙軌制改革，不要再做試點(diǎn)，直接啟動(dòng)改革，您怎么看待這個(gè)問題？
鄭功成：我不知道這位專家講的養(yǎng)老金雙軌制改革是什么意思，如果是指將兩個(gè)制度立即并成一個(gè)制度，恐怕只能是畫餅充饑，結(jié)果仍可能是原地踏步。因?yàn)槿魧C(jī)關(guān)事業(yè)單位優(yōu)厚的退休金迅速削低到企業(yè)退休人員養(yǎng)老金的水平，改革的阻力可想而知；若將企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金待遇立即提升到機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休待遇的水平，也會(huì)引發(fā)討論。因此，還是在明確目標(biāo)與方向的條件下，迅速啟動(dòng)機(jī)關(guān)事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，同時(shí)對(duì)企業(yè)老一代退休人員給予相應(yīng)的補(bǔ)償，盡快縮小兩者之間的待遇差距。無論在哪種制度下都應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)同一代人的養(yǎng)老待遇走向公平。不過，我贊同這位專家的另一個(gè)觀點(diǎn)，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革不要再做試點(diǎn)，而是直接全面啟動(dòng)。客觀而論，我國(guó)社會(huì)保障改革早期試點(diǎn)先行是一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，但也留下了諸如現(xiàn)實(shí)中的“雙軌制”矛盾等教訓(xùn)，適宜的做法是，認(rèn)真調(diào)研，審慎決策，果斷快速推進(jìn)。否則，將始終處于被動(dòng)之中。總之，“雙軌制”下的現(xiàn)實(shí)矛盾必須盡快化解，它既需要堅(jiān)定不穩(wěn)地推進(jìn)，也需要理性與智慧。（本報(bào)記者柳 霞 本報(bào)通訊員 韓建鳳）