[提要] 公安部相關人員20日表示，近年來我國流動人口服務和管理工作成效明顯，流動人口服務水平顯著提高。同時指出，各地要將流動人口納入當地公共服務和社會管理體系統籌考慮，深化服務和維權措施。在放寬落戶政策方面，要逐步地、有條件地解決在城市有穩定職業和固定住所的流動人口的戶籍問題。
人民網北京11月20日電 據公安部網站消息，公安部黨委委員、副部長張新楓在昨日召開的中央社會治安綜合治理委員會2007年第二次全體會議上，代表中央綜治委流動人口治安管理工作領導小組匯報工作情況時指出，近年來我國流動人口服務和管理工作成效明顯，流動人口服務水平顯著提高。在放寬落戶政策方面，要逐步地、有條件地解決在城市有穩定職業和固定住所的流動人口的戶籍問題。
公安部黨委委員、副部長張新楓講話全文如下：
各位領導：
受冀平主任的委托，我代表中央綜治委流動人口治安理工作領導小組，就1995年全國流動人口管理工作會議以來，各地各有關部門開展流動人口服務和管理工作，以及起草《中央社會治安綜合治理委員會關于進一步加強流動人口服務和管理工作的意見》（審議稿）的有關情況做一簡要匯報，請各位委員審議。
一、1995年以來流動人口服務和管理工作成效明顯。
隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟體制的逐步確立，人口流動特別是農村富裕勞動力跨地區流動大量增多。為加強流動人口管理工作，經中央批準，1995年7月，中央綜治委在福建省廈門市召開了全國流動人口管理工作會議，總結了改革開放一個時期的流動人口管理工作經驗，總結了改革開放一個時期的流動人口管理工作經驗，對后一個時期的工作作了部署。會后，中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發了《中央社會治安綜合治理委員會關于加強流動人口管理工作的意見》。
文件在全面分析流動人口管理工作面臨形勢的基礎上，提出了“因勢利導，宏觀控制，加強管理，興利除弊”的指導思想，以及“通過加強對流動人口的各項管理工作，切實掌握人口流動情況，控制流動規模，引導有序流動，充分發揮人口流動的積極作用，保護流動人口的合法權益，預防和依法打擊其中極少數人的違法犯罪活動，維護社會治安和各種管理秩序，以更好地為改革開放、經濟發展和社會穩定服務”的工作任務，明確了加強流動人口管理工作的具體措施和各有關部門的主要職責。兩辦文件下發以來，各地區、各有關部門認真落實流動人口服務和管理工作措施，在引導農村勞動力合理有序轉移、完善流動人口管理、提高流動人口服務水平、保護流動人口合法權益等方面取得了明顯成效，為維護社會和諧穩定、促進經濟社會協調發展、保障人民群眾安居樂業做出了積極貢獻。
（一）各級黨委、政府高度重視，綜合協調、各有關部門齊抓共管的工作格局基本形成。流動人口的大量出現，是伴隨改革開放和建立社會主義市場經濟而出現的一種社會現象，是經濟發展和社會進步的客觀表現。黨中央、國務院十分重視流動人口服務和管理工作。經中央批準，中央綜治委于1997年成立了流動人口治安管理工作領導小組，成員包括中央綜治辦、公安部、勞動部、民政部、建設部、中央組織部、司法部、鐵道部、交通部、農業部、財政部、國家計劃生育委員會、國家工商行政管理局、全國婦聯、共青團中央15個部門，后來又增補了教育部、全國總工會，統籌指導、協調全國流動人口管理工作，并在公安部治安管理局設立了辦公室，負責日常工作。
各地黨委、政府把流動人口服務和管理工作作為落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的實際行動，納入重要議事日程，切實加強領導，初步落實了組織保障、經費保障和制度保障。全國30個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團相繼成立了由黨委或政府領導牽頭、有關部門參加的流動人口管理工作領導（協調）小組及辦事機構，多數地方已形成了省、市、縣、鄉、村五級管理體系。各有關部門認真履行各自職責，加強協作配合，形成了管理合力。各地綜治部門普通將流動人口服務和管理工作納入社會治安綜合治理考核目標體系，建立健全考核機制，推動了工作落實。經過多年努力，黨委政府統一領導，綜治機構協調，各部門各方面各負其責、齊抓共管的流動人口服務和管理工作格局基本形成。
（二）嚴格治安管理，流動人口服務和管理的基礎工作明顯加強。各地公安機關始終把流動人口服務和管理工作作為維護社會治安穩定、服務經濟社會發展的重要任務來抓。特別是近幾年來，緊密結合“三基”工作建設以及實施社區和農村警務戰略，大力加強暫住戶口登記和暫住證辦理工作，及時掌握規模構成、地區分布、增減變化等流動人口數據及基礎性資料，為各有關部門實施管理和服務提供了依據；建立完善“以房管人”、“以業控人”的工作機制，積極落實對流動人口中具有現實和潛在社會危害人員的動態管控措施，不斷加大對流動人口中涉黑涉惡犯罪、流竄犯罪、帶有明顯區域特點和職業特點團伙犯罪的打擊力度，努力減少管理盲區，擠壓犯罪空間，提高預防、控制和打擊流動人口違法犯罪的能力，促進了社會穩定。
（三）轉變管理理念，流動人口服務水平顯著提高。各地區、各有關部門積極轉變管理理念，主動增強服務意識，不斷改進工作方式，逐步實現流動人口管理工作由以管理控制為主向服務管理并重的轉變，努力做到在服務中實施管理，在管理中體現服務。一是進一步健全城鄉統一、流動有序的勞動力市場體系，積極穩妥地改革戶籍管理制度，不斷改善流動人口就業環境，積極引導農村富裕勞動力在城鄉、區域間轉移就業。二是深入開展“千校百萬”、“農村勞動力技能就業計劃”、“陽光工程”等培訓活動，幫助農村勞動力提高轉移就業能力。據不完全統計，1997年以來，各地參加各類培訓活動的農村勞動力累計達2.3億人次。三是普通將流動人口子女納入當地普及義務教育總體規劃，認真解決流動人口子女接受義務教育問題。四是積極為流動人口提供優生優育和生殖康服務。五是鼓勵企業根據自身實力建造外地員工宿舍，支持民間資本建設“民工公寓”，改善流動人口居住環境。六是推動農民工參加社會保險。據不完全統計，2006年以來，各地農民工參加工傷保險和醫療保險人數分別達到3447萬和2903萬。通過落實各項服務措施，促進了人力資源的優化配置和合理流動，為經濟快速發展提供了有力的支撐。
（四）落實以人為本，流動人口維權力度明顯增強。各地各有關部門從尊重和保護人權的高度出發，密切關注流動人口的生存和發展環境，認真保護他們的合法權益。一是推動建立了新型的社會救助制度，廢止了收容遣送制度。二是取消針對流動人口的暫住人口管理費、計劃生育管理費、勞動力調節費等不合理收費和限制農村勞動力向城市轉移的歧視性就業政策。三是持續不斷組織開展了勞動力市場秩序清理整頓和解決農民工工資拖欠問題專項行動，督促企業改善勞動生產作業環境，依法維護農民工的勞動權益。四是嚴厲打擊侵害流動人口人身和財產權益的各類違法犯罪活動。隨著維權工作的扎實推進，增強了流動人口對流入地的認同感和歸宿感，進而逐步融入當地社會，與當地居民和諧相處。
（五）堅持專群結合，流動人口服務和管理網絡逐步健全。各地始終堅持“專群結合、依靠群眾”的工作方針，在充分發揮各有關部門職能作用的同時，結合開展“平安建設”，積極調動社會力量，共同開展流動人口服務的管理工作。各地結合加強基層政權和推進社區建設，依托社區，建立完善流動人口和出租房屋服務和管理站（點），不斷充實協管員隊伍。據不完全統計，目前各地已建立流動人口和出租房屋服務和管理站（點）5萬余個，聘用專（兼）職協管員20余萬人。鼓勵流動人口加入當地基層黨、團組織和工會、婦聯等群眾組織，引導流動人口自我管理、自我教育和自我服務。廣泛開展“維護社會治安支援者筑城行動”，引導廣大流動人口特別是進城務工青年積極參與維護社會治安。
此外，各地各有關部門根據流動人口服務和管理工作的現實需要，積極開展調查研究，推動出臺了一系列法規、規章和政策，使流動人口服務和管理工作逐步走上了法制化、規劃化軌道；結合實際，加強流動人口相關信息系統建設，推進信息共享，進一步提高了管理效能。
二、出臺《進一步加強流動人口服務和管理工作的意見》的必要性。
1995年以來的實踐證明，兩辦文件對于推動各地各有關部門做好流動人口服務和管理工作，發揮了重要作用。同時我們也清醒地意識到，由于歷史條件所限，兩辦文件雖然提出了加強流動人口服務和維權工作，但在指導思想和具體措施上還是偏重于管理和控制。隨著當前我國改革開放的逐步深入和工業化、城鎮化進程的加快，流動人口服務和管理工作出現了許多新情況、新問題。一是人口流動規模不斷擴大，社會參與程度不斷加深，流動人口服務和管理工作任務越來越繁重。據統計，從1995年到2007年，公安機關辦理暫住登記的流動人口數量由4120萬余人上升到1.04億人，增長了1.5倍。二是由于人民群眾對改革發展的社會預期普通提高，對改革發展成果的分享要求明顯增強，給服務工作提出了新的要求。三是隨著民主法制建設的不斷推進，廣大流動人口民主法制意識不斷增強，政治參與的積極性明顯提高，給我們做好維權工作提出了更高要求。四是隨著社會開放性、動態性的增強，社會管理盲區增多，流動人口違法犯罪日益突出，治安管理任務加重。
與新形勢、新任務的要求相比，當前，流動人口服務和管理在諸多方面還存在著不適應。一是思想觀念不適應。一些地方和部門沒有正確處理管理和服務的辯證關系，不敢為、不愿為、不會為的問題還比較突出；有的片面強調經費短缺、力量不足等客觀困難，畏難情緒和等靠要思想嚴重，對新情況、新問題研究不夠，新對策、新辦法不多。二是工作模式不適應。一些地方流動人口管理工作領導小組工作開展不力，組織、協調、督導的職責沒有得到很好履行；現行的以條為主的管理體制難以適應流動人口流動性大、活動復雜、管理涉及面廣的特點；人、財、物、信息等各種管理資源部門化，難以充分共享，不利于整體管理效能的發揮。
三是基礎工作不適應。一些地方暫住人口登記辦證率不高，管理手段落后，底數不清、情況不明、信息分散、管理不到位的問題仍較嚴重。流動人口違法犯罪問題仍然比較突出，成為影響和左右一些地區社會治安的重要因素。四是保障及不適應。一些地方沒有將流動人口服務和管理工作經費納入正常的財政預算支出范圍，工作經費使用得不到有效保障。基層管理力量不足、人員素質不高、隊伍不夠穩定的問題仍帶有一定的普遍性。
鑒于以上情況，我們認為，有必要在認真總結各地、各有關部門成功經驗的基礎上，認真落實黨的十七大提出的“加強流動人口服務和管理”的部署，以中央綜治委的名義研究制定進一步加強流動人口服務和管理工作的意見，明確當前和今后一個時期的指導思想、工作任務和具體政策措施，以推動流動人口服務和管理工作又好又快發展。
三、《意見》審議稿的起草過程及調整的主要內容。
2006年以來，中央綜治辦和領導小組組織成員單位在廣泛調查研究的基礎上，形成了進一步加強流動人口服務和管理工作的初步意見。今年6至7月，領導小組又派員先后赴廣東、福建、浙江、江蘇、北京等地征求意見，并提交8月在遼寧大連召開的全國流動人口管理和服務工作座談會研究討論。會后，又征求了國務院辦公廳的意見。根據各地、各部門的意見、建議，領導小組辦公室對《意見》稿作了認真修改，協調了審議稿，報中央綜治委各位委員審議。
審議稿分為三部分，共24條。第一部分，提出當前和今后一個時期工作的指導思想和主要目標，包括2條。第二部分，提出加強工作的政策措施，包括18條。第三部分，提出工作要求，包括4條。與兩辦文件相比，審議稿主要在以下幾個方面作出了調整：
（一）以黨的十七大精神為指導，調整指導思想和工作目標。黨的十七大提出了高舉中國特色社會主義偉大旗幟，奪取全面建設小康社會新勝利的奮斗目標，為當前和今后一個時期的流動人口服務和管理工作指明了發展方向，提出了新的更高的要求。為此，在指導思想上，審議稿提出，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以科學發展觀為統領，緊緊圍繞全面建設小康社會的新要求，正確把握我國經濟社會發展的新變化和階段性特征，按照公平對待、搞好服務、合理引導、完善管理的工作方針，堅持服務和管理并重，堅持農村富裕勞動力有序流動和就地消化相結合，堅持流入地政府和流出地政府及有關部門協作配合，推動流動人口教育、管理、服務和維權等各項工作協調發展，維護戰略機遇期的社會穩定，促進社會主義和諧社會建設。
在工作目標上，審議稿提出，適應流動人口服務和管理工作需要的組織網絡、制度體系、工作機制和機制保障基本形成，法制化、規范化、信息化、社會化建設不斷深化，工作水平得到全面提升；惠及流動人口的城鄉公共服務體系和流動人口維權機制不斷健全，流動人口合法權益得到切實保障；預防、控制和打擊流動人口違法犯罪活動能力不斷增強，流動人口違法犯罪高發勢頭得到有效控遏制。
（二）將流動人口納入當地公共服務和社會管理體系統籌考慮，深化服務和維權措施。關注民生、重視民生、保障民生、改善民生，是立黨為公、執政為民的本質要求，是人民政府的根本職責之所在。以一億多農民工為主體的流動人口，既是我國經濟建設、政治建設、文化建設和社會建設的重要參與者，同時也是需要各界關愛和保護的弱勢群體。為此，審議稿提出，各地特別是人口主要流入地、流出地的黨委和政府，要把流動人口服務和管理工作納入本地區國民經濟和社會發展中長期規劃和年度計劃。要在制定公共政策、建設公共設施等方面，統籌考慮長期在本地就業和居住的流動人口對公共服務的需要，逐步建立和完善覆蓋流動人口的公共服務體系。具體政策措施主要包括：在子女教育方面，要堅持以流入地政府管理為主、以全日制辦公中學為主的方針，把流動人口子女入學工作納入流入地義務教育總體規劃統籌安排。在放寬落戶政策方面，要逐步地、有條件地解決在城市有穩定職業和固定住所的流動人口的戶籍問題。
在改善居住條件方面，要考慮農民工的居住需要，在符合城市規劃和土地利用總體規劃的前提下，集中建設面向農民工的集體宿舍。在社會保障方面，根據農民工最緊迫的社會保障需求，堅持分類指導、穩步推進，繼續推進農民工參加工傷保險和基本醫療保險，逐步解決農民工的養老保障問題。在衛生醫療和計劃生育服務方面，要在國家規定的傳染病防治、兒童預防接種、婦幼保健、計劃生育等方面，向流動人口提供與戶籍人口同等的免費服務。在保護農村留守兒童方面，推動構建學校、家庭、社會相結合的教育監護和關愛網絡，切實保障農村留守兒童各項權益落到實處。在流浪乞討人員救助管理方面，加強救助管理機構設施建設，完善救助服務功能，創新救助工作方式，強化工作人員業務培訓，提高救助服務質量和效率。
（三）調動各方面積極性，推進資源整合。流動人口服務和管理工作涉及許多部門，多個方面，是一項龐大的系統工程，需要政府相關部門和社會各界共同參與，齊抓共管。為此，審議稿提出，積極發揮鄉鎮、街道基層政權組織和群防群治組織的作用，動員社會各方面力量做好流動人口服務和管理工作。流入地基層黨、團組織要積極吸收和組織流動黨員、團員參加組織生活，教育引導他們在流動人口服務和管理工作中發揮模范帶頭作用。各地工會、婦聯等社會團體，要鼓勵、支持流動人口參與當地有關活動，保障流動人口的合法權益。在流動人口集中的社區、企業、集貿市場等依法成立治保、人民調解組織，依法成立計劃生育協會和其他各種服務協會，發揮其在提供服務、反映訴求、規范行為、化解矛盾和扶危濟困方面的積極作用，增強流動人口自我教育、自我管理、自我服務的能力。全面推行融預防犯罪、治安管理、矛盾調處、勞動用工、計劃生育、衛生管理于一體的流動人口管理業主責任制，把流動人口服務和管理的責任落實到用工單位、經營業主。
（四）加強信息化建設，提高工作效率和水平。加快信息化建設，是流動人口由傳統手工管理模式向現代化管理模式轉變，有效提升管理水平的重要途徑。為此，審議稿提出，加快流動人口相關信息管理系統的建設步伐。鼓勵各地結合實際構建流動人口綜合信息管理平臺，實現流動人口信息資源跨部門、跨系統共享，提高綜合管理效能。
（五）突出工作中間，進一步強化基礎工作當前，我國正處于并長期處于社會主義初級階段。農村富裕勞動人口向城鎮和非農產業轉移，是這一階段繞不過去又必須解決好的問題。為引導人口有序流動，防止出現一些國家曾遇到的“城市病”，維護社會和諧穩定。有必要在更加關注流動人口服務的同時，切實加強各項管理工作。為此審議稿提出，首先要加強流動人口信息登記工作，為做好各項服務和管理工作奠定堅實基礎。在此基礎上，實施重點管理，積極預防、控制犯罪。對流動人口中的刑釋解教人員，其常住戶口所在地和實際居住地的司法行政機關要加強銜接配合，認真落實安置保教工作責任。健全以房管人工作機制，嚴格出租房屋管理措施，創新出租房屋管理模式，提高管理效能。加強對中小旅館和公共場所等流動人口落腳點和活動場所的管理，嚴肅查處違法經營行為。適時開展對無照經營、非法用工和違章建筑問題突出、環境衛生臟亂、治安秩序混亂、刑事案件高發的流動人口聚集區的專項清理整治，減少治安隱患，凈化社會秩序。
（六）以社區為依托，構建流動人口服務和管理工作新格局。社區是社會的細胞，是各種社會群體的聚集點，也是黨在城鄉執政的重要基礎。政府各部門實施社會管理和提供公共服務，更多地要依托社區落實到每一個社區成員。為此，審議稿提出，進一步加強各部門在社區設了專門機構的有機銜接，構建以社區為依托的流動人口服務和管理平臺，加強社區流動人口服務和管理中心或綜治工作站建設，按照地方財力可能和實際管理需要，配備和充實協管人員。
此外，為加強流動人口綜合治理，經商有關部門同意，對各部門的職責任務作了適當調整，也請各位委員一并審議。
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