據消息靈通人士透露，繼《水利發展“十一五”規劃》提出“初步建立國家水權制度”目標之后，水利部組織起草的《全國水資源綜合規劃》和《水量分配指導意見》兩大界定省際水權分配的文件也已基本完稿，并很有可能在年內頒布。
有關專家認為，盡管距離真正實施還有很長一段路要走，但國家水權制度作為化解短缺、污染、浪費等造成的“水危機”的良方，正在加速“破繭”而出。
兩大文件基本完稿
消息人士透露，水利部組織起草的《全國水資源綜合規劃》目前正在水利水電規劃設計總院統稿，年內有望正式頒布；而另一重要文件《水量分配指導意見》也已基本完稿，有望在《綜合規劃》之后出臺。
對此，中國水利水電科學研究院水資源研究所副所長甘泓證實，《全國水資源綜合規劃》主要涉及全國主要江河省際初始水權的分配，目前，正處于即將結束的階段。曾參與《水量分配指導意見》起草的中國水利水電科學研究院水資源研究所水資源配置室主任謝新民表示，《水量分配指導意見》已基本完成，但得等《全國水資源綜合規劃》頒布之后才能發布。
2005年1月11日，水利部下發通知，正式公布被稱為“開展水權制度建設的指導性文件”《水權制度建設框架》。
按照該框架的構想，水權制度體系由水資源所有權制度、水資源使用權制度、水權流轉制度三部分內容組成：國家擁有水資源的所有權，而水資源的所有權則被分配到用水戶，用水戶可以用分配到的初始水權進行轉讓和交易。
《水權制度建設框架》還提出，要編制全國水資源開發利用近期和中長期規劃，建立編制水資源配置方案和河流水量分配方案的管理制度。
由此看來，作為“里程碑”式的文件，醞釀中的《全國水資源綜合規劃》和《水量分配指導意見》正在向上述目標邁出關鍵的一步。
謝新民表示，《綜合規劃》主要解決的是流域水權分配到地方的問題，而《指導意見》則通過建立分配原則和程序將初始水權進行“固化”。
據悉，《綜合規劃》以重大的調水、蓄水、取水工程為引導，將流域分配的大體格局確定下來。具體而言，通過流域和行政兩個切分方向，《綜合規劃》將流域的水量計算和配置單元劃分到行政地市套三級、四級或五級區。《指導意見》則進一步細化，并確定分配方式和初始水權分配的法律依據。
據謝新民介紹，在《指導意見》的討論過程中，他們提出要將初始水權分為政府預留、國民經濟預留和生態環境預留三部分。其中，政府預留水權包括國民經濟應急水量、生態環境應急水量、水市場應急水量、發展風險應急水量、協調發展應急水量和重大發展戰略預留水量六個方面。
而國民經濟預留水權主要包括生活、工業、農業用水，生態環境預留水權則保證如國家濕地保護區之類對水的需求。
面臨重重障礙
盡管國家水權制度前景誘人，但在現實中，它還面臨利益糾葛、運行設施、制度約束等種種問題，距離真正的實施還有很長一段路要走。
甘泓表示，《綜合規劃》遲遲沒有出臺，主要不是技術問題，而是各省區市爭論不休，“各省（區市）意見如果都滿足的話，水資源是遠遠不夠的”。
上述消息人士也告訴記者，《水量分配指導意見》原定的名稱是《我國初始水權分配指導意見》，但后來考慮到初始分配的難度，而不得不由“初始水權”退回到“水量”。
甘泓還認為，我國水權制度還面臨管道、監測手段等運行設施先天不足的問題。比如農田灌溉多沒有采用水管或水渠，因而不僅滲透、蒸發耗損嚴重，而且很難計量實際用水量。此外，流域中水的流入量、流出量等都缺乏有效的監測手段和設施。
清華大學環境系水業政策研究中心主任傅濤則向記者表示，水權制度在中國的推進將受到諸多因素的制約，其中包括水權制度的市場化與中央政府大規模調水工程的計劃式的沖突，以及水權制度建設與現行法律體制的矛盾。
意義堪比“土改”
不過，專家們對國家水權制度的價值做出了充分肯定，而種種跡象也表明，國家水權制度正在加速“破繭”而出。
“如果國家水權制度建設好了，它的意義跟土地改革差不多。”謝新民向記者表示，水權制度的本質在于把作為公共資源的水分配給個人，打破“大鍋飯”，避免“公地悲劇”，促使社會走出一條節水、治污、保護的發展道路。
據統計，我國人均水資源占有量約2200立方米，只相當于世界平均水平的1/4，被列為全球13個人均水資源貧乏的國家之一。
但與此同時，如此珍稀的淡水資源被浪費、污染等現象卻屢見不鮮。中國環境與發展國際合作委員會高層課題組曾指出，中國缺水在很大程度上是由水浪費、污染和生態系統退化等人為因素造成的。
實際上，水資源浪費有其體制性的原因，即水資源公有帶來的“公地悲劇”。例如，占用水總量67.3%的農業部門無需交納水資源費，仍然主要采用大水漫灌的耕作方式，水利用系數一般只有0.45，遠低于發達國家0.8的水平。而水權制度建立后，農戶就可以像甘肅張掖的農民一樣，將節約出來的水權賣出去。
此外，工業部門不必要的水資源耗費也時常上演。謝新民表示，以前水是國家的，各地都拼命發展耗水的工業，等規模做起來再去找水，但水權制度建立后則要求“以水定發展，以水定需求”。
在污染治理方面，謝新民認為，在上下游明確初始水權以后，通過監測水流斷面的水質，下游可以請求水行政主管部門制約上游可能的污水排放行為，還可以通過法律程序要求上游為已發生的污水排放行為做出補償。
現在看來，水權制度正在沖破重重障礙，加速推進。在水利部今年初制定的“2007年水利工作的五項重要任務”中，“制定重要江河水量分配方案”這一約束性目標赫然在列，這意味著兩大文件的發布為期不遠，國家水權制度的建立也將前邁一步。
有關專家認為，盡管距離真正實施還有很長一段路要走，但國家水權制度作為化解短缺、污染、浪費等造成的“水危機”的良方，正在加速“破繭”而出。（記者 高建鋒）
|
