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農民養老：支付更需公平
關鍵詞： 農民 養老 養老保險 公平 保障 城鄉一體化
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鄧大松 楊 東
武漢大學社會保障研究中心
農村養老，關乎億萬農民福祉和利益，不是小事。早在2009年，國務院就出臺了關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見，在中國廣大農村區域正式推出了與城鎮企業職工類似的“通脹結合”的社會養老保險制度模式，簡稱“新農保”。農村社會養老制度的安排體現了黨和國家對于提高廣大農民老年收入水平的重視，也是滿足農民養老保障需求，進而實現基本養老保險的城鄉一體化，消除城鄉差異的現實舉措之一。
基于未來養老保險城鄉一體化的制度建設預期，政策將“新農保”的制度模式定義為和城保一致的“基礎養老金+個人賬戶養老金”結構，其中體現公平和互濟性的“新農保”基礎養老金設計以公共財政補貼的專項預算模式，實行非繳費型普惠制，按照統一額度計發。整齊劃一的基礎養老金給付標準，從表面上似乎是絕對公平的。然而，在遭遇地域經濟發展不均衡和生活水平差距的現實問題時，卻在事實上造成一種養老保險給付的不公平。
《指導意見》確定的“新農保”基礎養老金的統一標準是55元/月/人或者660元/年/人。另一方面，反映經濟發展以及生活水平的人均純收入在全國范圍內卻是很不均衡的。2010年全國最高的人均純收入在上海，是12482.9元，同期最低在甘肅省，只有2980.1元，前者約為后者的4.2倍。而評價“新農保”給付公平性的關鍵指標是基礎養老金替代率水平，它恰好是基礎養老金給付與人均純收入的比值。因此，在基礎養老金給付不變的前提下，人均純收入越高的地區基礎養老金的替代率水平反而越低，并且與人均純收入呈反比例的變化趨勢。這種現象的出現反映了政策的制定追求絕對的公平，卻忽視了養老保險制度建設所植根的具體經濟環境的差異性，從而造成了事實上的不公平。
有鑒于此，綜合考慮經濟因素立足于基礎養老金替代率的角度，統一替代率水平才是公平性建設的正確之路。
這方面，國外關于農村社會養老保險制度的建設通常也是依賴統一的基礎養老金收入替代率來實現養老保險的公平性目標的。
在美國，OASDI公共養老金制度是全國范圍覆蓋的基礎養老金制度，其覆蓋對象自然包括農民群體。聯邦政府每年制定總的預算，以社會保險稅的形式收集養老資金，然后以統一的替代率水平對于農村以及城鎮群體進行發放。盡管這種基礎養老金并不是一種非繳費普惠的制度，然而，它卻基于差異性的公平的基礎養老金制度，成為美國唯一的統馭城鄉的全國范圍的養老金制度。
在日本，農村社會養老保險主要是由一套雙層結構（三個主要的制度）組成：國民年金制度、農業者年金制度、國民年金基金制度。這其中，扮演基礎養老金角色的是國民年金制度，具有全民覆蓋性，它最早是以農民和自營業者群體為主而建立的制度。只是從1985年以后，這套制度被改造為全體國民共同參加的基礎年金制度。國民年金制度雖然也是需要繳費的，但它的核心特點之一也是提供統一的收入替代率水平，以全體國民公平的養老金給付為目標，實現了先農村后城鎮的全國一體化的養老金覆蓋的效果。
我國現階段統一替代率的主要方法可以通過改革“新農保”基礎養老金籌資機制等手段來實現。由于中央財政在《指導意見》中已經明確了“新農保”基礎養老金的定額給付標準，因此，不同地區農民的基礎養老金收入替代率差額可以由地方財政來予以補償，采用分層負擔多方籌資的形式。具體辦法是，依據中央政府的定額養老金標準，全國人均收入水平以及農村經濟發展等因素確定一個相應的統一的基礎養老金替代率水平。以此為參照，各省、地、縣根據當地的人均收入水平和中央財政的定額給付來計算當地的實際替代率水平，如果實際替代率與國家統一的基礎養老金替代率水平有差距，再通過各級地方政府來進行逐級分層的財政補貼，直到當地農村的實際替代率水平達到一個全國統一的替代率標準。這樣的方式既不改變“新農保”基礎養老金的非繳費普惠的本質，又實現了農民養老保險給付的公平性，更在長遠意義上為我國城鄉統一的社會養老保險制度建設鋪平了道路。
在政策的具體推行過程中，需要防止兩種可能出現的逆向選擇和道德風險行為:其一，養老金標準低的貧窮落后地區的農民向養老金標準高的富裕發達地區的趨利性流動，其連鎖反應是富裕發達地區將強化戶籍壁壘;其二，地方政府為逃避新農保補差責任，人為壓低本地區農民人均純收入水平數據。對于第一種情況，可采取將退休者新農保個人賬戶的在本地的參保繳費年限記錄作為基礎養老金受益資格審查條件;對于第二種情況，可通過建立科學準確權威的統計制度并嚴肅統計紀律加以防范。