■學人新論■王卉彤
由于環(huán)境稅具有提高經濟效率和實現環(huán)境目標的雙重潛力，自20世紀70年代起，世界各國逐步開始把環(huán)境稅作為保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡的一項重要政策。但世界各國在廣泛應用環(huán)境稅的同時，也意識到環(huán)境稅的實施存在著一定的難度。ＯＥＣＤ（經濟合作與發(fā)展組織）2004年對英國、愛爾蘭、德國、法國、丹麥5國環(huán)境稅的研究表明，單靠提高環(huán)境稅不可能實現保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡的目標，而且環(huán)境稅的政治可接受度低。因此，英國等發(fā)達國家通過環(huán)境稅專款專用，設立國家級綜合環(huán)境基金，來補充和進一步發(fā)揮環(huán)境稅的作用。這種方式既是污染者付費原則的延伸，具有較高的政治可接受度，又是撬動其他資金進入環(huán)境投資領域的催化劑。發(fā)達經濟國家已經認識到環(huán)境稅專款專用，設立國家級綜合環(huán)境基金，是補充和進一步發(fā)揮環(huán)境稅作用的一種良好方式。而國際經驗表明，由于市場、政策和制度失敗導致了政府和社會無法獲得有關環(huán)境損害成本的充足信息，環(huán)境政策弱或者無效執(zhí)行，嚴重的金融抑制，財政體系不確定，資本市場和銀行業(yè)發(fā)育不良……這一系列問題，使得經濟轉型國家在開征環(huán)境稅和吸引資金保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡方面存在著比發(fā)達國家更多的困難。因此，許多轉型經濟國家在20世紀90年代初就開始把國家級綜合環(huán)境基金作為撬動環(huán)境稅費，帶動其他資金保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡的重要資金來源。
轉型經濟國家環(huán)境稅費使用方向：設立國家級綜合環(huán)境基金
稅制改革是個長期的過程，不可能一蹴而就。相比于經濟發(fā)達國家，許多經濟轉型國家開征環(huán)境稅面臨更多的困難，目前仍已收取環(huán)境費為主。轉型經濟國家的國家級綜合環(huán)境基金主要是以環(huán)境費和罰款為主，撬動國家預算、地方環(huán)境基金、國外援助、私人資金等各類資金共同設立。在廣泛范圍內投入到改善空氣質量、改善水質、垃圾處理等環(huán)境領域，補充和進一步發(fā)揮了環(huán)境稅費的作用。與國家級專項環(huán)境基金相對應（比如運用政府用水、污水處理部門收取的費用發(fā)起設立保護水資源的環(huán)境基金），國家級綜合環(huán)境基金在廣泛范圍內為保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡提供資金。
在轉型經濟國家國家級綜合環(huán)境基金中，摩爾多瓦設立國家環(huán)境基金的經驗非常值得借鑒。摩爾多瓦既有國家環(huán)境基金，也有地方環(huán)境基金。其環(huán)境保護法（1998年修訂稿）明確規(guī)定國家環(huán)境基金和地方環(huán)境基金在環(huán)境保護方面的事權和財權。國家環(huán)境基金的資金主要來源于
燃油稅（1998年開征），地方環(huán)境基金的資金主要來源于污染費、罰款等。國家環(huán)境基金在全國性的環(huán)境保護建設中發(fā)揮主導作用，主要支持國家環(huán)境保護項目的發(fā)展和執(zhí)行、國家監(jiān)管和信息系統(tǒng)建設等；地方環(huán)境基金則重點支持地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設等。在合理劃分事權和財權的基礎上，摩爾多瓦環(huán)境保護法規(guī)定了國家環(huán)境基金和地方環(huán)境基金之間必須建立縱向轉移支付制度，地方環(huán)境基金需將收取的環(huán)境費和罰金的30％上繳中央環(huán)境基金，而中央環(huán)境基金則采取資金返還措施，加強地方保護生態(tài)環(huán)境能力的建設。
我國環(huán)境稅費及使用方向現狀
我國現有的與保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡相關的稅主要有資源稅、消費稅、車船使用稅、城市維護建設稅、固定資產投資方向調節(jié)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅以及增值稅等。這些稅中只有1985年2月開征的城市維護建設稅具有專款專用的性質，所征稅款專門用于防洪、給水、排水、環(huán)境衛(wèi)生等對于改善城市大氣和水環(huán)境質量具有特別重要意義的公共設施的建設和維護。此外，房產稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅以及耕地占用稅等稅種都有對農田水利設施以及環(huán)境保護部門用地提供稅收優(yōu)惠的政策。
排污收費制度是我國對環(huán)境污染收費，并且專款專用的一項生態(tài)收費制度。排污收費由地方環(huán)保局征收，轉到同級財政，成為專項資金。排污收費資金不上繳中央財政。針對排污收費制度存在的征收標準過低等問題，2003年7月1日，有關部門頒布了新的《排污費征收標準管理辦法》。新的排污收費辦法具有兩個明顯的改變：一是按照污染者排放污染物的種類、數量以及污染當量計征，提高了征收標準。二是取消原有排污費資金的20％用于環(huán)保部門自身建設的規(guī)定，將排污費全部用于環(huán)境污染防治，并納入財政預算，列入環(huán)境保護專項資金進行管理，主要用于重點污染源防治、區(qū)域性污染防治、污染防治新技術開發(fā)和國務院規(guī)定的其他污染防治項目。2003年，我國排污收費總額為73．10億元。
我國設立國家級環(huán)境母基金的一般框架
上述10個經濟轉型國家環(huán)境稅費專款專用、設立國家級綜合環(huán)境基金的經驗給我國在發(fā)展循環(huán)經濟的過程中合理利用環(huán)境稅費提供了一個良好的范例。
（一）改革和完善現有與環(huán)境相關的稅費，并在此基礎上設立國家級環(huán)境母基金
環(huán)境稅的出臺還需要相當一段時間，我國環(huán)境稅改革的近期方向應是對消費稅、資源稅、水資源環(huán)境稅、城市維護建設稅、耕地占用稅以及車船使用稅等與保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡相關的稅進行改革和完善，并配合環(huán)境收費制度的進一步完善。在此基礎上，我國應將環(huán)境費和與保護自然環(huán)境和維護生態(tài)平衡相關的稅收中的一定比例專款專用，按照“政府引導、市場參與、專家管理、規(guī)范運作”的原則，吸引國家撥款、外國和國際組織的環(huán)保贈款貸款、商業(yè)銀行資金等，加大對發(fā)展循環(huán)經濟和維護生態(tài)平衡的投資。此外，我國還應在北京、上海、廣州等大中城市建立地方環(huán)境基金，地方環(huán)境基金的資金主要來源于污染費、罰款等。國家環(huán)境基金在全國性的循環(huán)經濟發(fā)展、環(huán)境保護建設中發(fā)揮主導作用，主要支持國家發(fā)展循環(huán)經濟項目、環(huán)境保護項目及國家監(jiān)管和信息系統(tǒng)建設等。地方環(huán)境基金則重點支持地方循環(huán)經濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境建設等。在合理劃分事權和財權的基礎上，國家級環(huán)境母基金和地方環(huán)境基金之間還應建立縱向轉移支付制度。
（二）國家級環(huán)境母基金的運行機制為三位一體、各司其職、相互制約
所謂三位一體、各司其職、相互制約的機制是指政府部門負責用于建立國家級環(huán)境母基金環(huán)境稅費的確定、優(yōu)先項目的提出、基金支出領域的資金配置、項目選擇標準（硬的和軟的）、基金客戶類型的確定、審批項目等；基金負責準備申請表格、申請表格和項目選擇標準的公布、準備具體項目申請、用硬標準檢查申請、根據硬的和軟的標準對項目進行排名、根據基金額度安排項目、對項目執(zhí)行情況進行檢查等；專家負責所有項目的評審或評估，中介機構與政府一起對基金評估進行監(jiān)管。
項目審批采取鏈式操作、分段管理、全程監(jiān)理。即：相關單位提出項目申請——基金根據是否符合有關規(guī)則進行受理——評估機構／專家進行獨立評審或評估——環(huán)保總局／
財政部的評議小組根據專家評審結果進行立項、公示——資金到達申請單位——基金全程監(jiān)管——驗收。為保證運行的公開、公平、公正，基金需要加強專家隊伍等各類社會中介機構的建設，充分發(fā)揮他們的特長，以保證項目審批“競爭擇優(yōu)、規(guī)范透明”原則的貫徹和實施。
（三）加大有關基金的各類信息的公開度
首先，基金應及時公布與基金有關的政策以及在基金項目執(zhí)行過程中產生的信息，使公眾充分了解基金的運行狀態(tài)。其次是保障新聞媒體的自由報道權。媒體的天職就是向大眾迅速、充分和客觀地報道事實的真相，提供準確的信息。各級政府不應以各種理由干預或主導新聞報道的方向和內容，向公眾隱瞞信息或報道假信息。
（作者單位：中央財經大學財經研究院）
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