2007年4月25——26日，由中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院（CIRD）、越南中央經(jīng)濟(jì)管理研究院（CIEM）和德國(guó)技術(shù)合作公司（GTZ）聯(lián)合舉辦的“中越經(jīng)濟(jì)改革比較論壇第四屆年會(huì)暨亞洲轉(zhuǎn)軌國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策對(duì)話”在海口召開。本次會(huì)議將緊緊圍繞“可持續(xù)發(fā)展、社會(huì)和諧與行政管理體制改革”、“和諧社會(huì)與公共服務(wù)體制改革” 、“關(guān)注民生與建設(shè)和諧社會(huì)”、“WTO與規(guī)制改革”等議題展開充分而熱烈的討論。中國(guó)（海南）改革發(fā)展研究院院長(zhǎng)遲福林在中越經(jīng)濟(jì)改革比較論壇第四屆年會(huì)暨亞洲轉(zhuǎn)軌國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策對(duì)話上發(fā)表了題為“我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政府因素”的主旨演講 。 ——中國(guó)發(fā)展門戶網(wǎng)編者
我國(guó)既是一個(gè)發(fā)展中的大國(guó)，又是一個(gè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的大國(guó)。從現(xiàn)實(shí)看，新階段實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展重要的是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型及其相關(guān)的制度安排。
這里，我就“我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的政府因素”提出3個(gè)問題，與大家探討。
一、如何全面把握實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)壓力
如何理解可持續(xù)發(fā)展的基本內(nèi)涵，首先，我講一個(gè)來自越南的故事，可能對(duì)討論這個(gè)問題有所幫助。越南有一種野生水稻，很適合人們食用。后來，當(dāng)這種野生水稻越長(zhǎng)越快時(shí)，發(fā)現(xiàn)它已含有對(duì)人體有害物質(zhì)而不能食用?？茖W(xué)研究的結(jié)論是，只要保持這種野生水稻適當(dāng)?shù)纳L(zhǎng)速度，它的有害物質(zhì)會(huì)自然消除。這說明，在事物的發(fā)展過程中，“快”是有限度的，超出一定限度的“快”常常會(huì)走向反面，甚至演變?yōu)橐环N災(zāi)害。把這個(gè)道理引用于研究可持續(xù)發(fā)展問題，我認(rèn)為，新階段實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)基本性目標(biāo)：一是建立在質(zhì)量和效益基礎(chǔ)上的較快發(fā)展；二是要以人為本，發(fā)展的成果要服務(wù)于人的基本需求。
進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國(guó)的可持續(xù)發(fā)展面臨著日益增強(qiáng)的兩大壓力，其一是資源環(huán)境約束的壓力越來越大，其二是全社會(huì)基本公共需求全面快速增長(zhǎng)的壓力正在凸顯。面對(duì)現(xiàn)實(shí)的兩大壓力，新階段的可持續(xù)發(fā)展需要把握兩大原則：
1.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要在資源與環(huán)境可承受的條件與約束下進(jìn)行。就是說，在現(xiàn)實(shí)資源環(huán)境約束加大的情況下，過快的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度不是好事。這是因?yàn)?，進(jìn)入新的發(fā)展階段，以犧牲資源和環(huán)境為代價(jià)的快速經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不僅會(huì)大大削弱中長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展能力，還將不斷加大經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。為此，不能以GDP的快速增長(zhǎng)掩蓋高消耗、高污染的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題；不能以當(dāng)前高增長(zhǎng)、低通脹的良好發(fā)展態(tài)勢(shì)掩蓋經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的扭曲和資源配置效率的損失；不能以發(fā)展重化工業(yè)來掩蓋能源利用的低效率。此外，還需要指出的是，也不能以地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成績(jī)掩蓋地方政府在資源利用和環(huán)境保護(hù)上的某些職責(zé)缺位。目前，有的地方資源環(huán)境的損失已經(jīng)明顯大于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的收益。
2.經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)要在廣大社會(huì)成員基本公共需求滿足程度的條件與約束下進(jìn)行。就是說，進(jìn)入改革發(fā)展的新階段，在全社會(huì)基本公共需求全面快速增長(zhǎng)的現(xiàn)實(shí)約束下，重視經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽視社會(huì)發(fā)展的路子很難走遠(yuǎn)。這是因?yàn)?，能否逐步滿足全社會(huì)的基本公共需求不僅是可持續(xù)發(fā)展的重要條件，更是可持續(xù)發(fā)展的重要目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)清醒地看到，我國(guó)消費(fèi)率長(zhǎng)期過低，收入差距、城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡的矛盾有所增加，都與基本公共服務(wù)不到位、基本公共產(chǎn)品短缺直接相關(guān)，這在一定程度上成為制約我國(guó)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要因素。
兩大壓力背景下的可持續(xù)發(fā)展問題，其實(shí)質(zhì)是新階段政府作用的有效性問題。適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，要把政府工作的中心和重點(diǎn)放到基本公共服務(wù)上，以創(chuàng)造良好的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境，以關(guān)注民生為目標(biāo)提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，全面實(shí)現(xiàn)政府轉(zhuǎn)型。
二、如何客觀估計(jì)政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的影響
在2003年SARS危機(jī)中，我們提出我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式要實(shí)現(xiàn)由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。近幾年的實(shí)踐說明，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變的滯后，是新階段可持續(xù)發(fā)展面臨的主要問題。
1.政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式成為新階段可持續(xù)發(fā)展的主要體制障礙
歷史地看，在我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建立的過程中，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式是多年來經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的主要?jiǎng)恿?。但是，隨著改革發(fā)展的不斷推進(jìn)，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的積極作用在減少，負(fù)面作用越來越突出，并在一定程度上成為近幾年經(jīng)濟(jì)過熱、土地失控、資源浪費(fèi)、環(huán)境惡化以及宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的重要原因。就是說，進(jìn)入改革發(fā)展新階段，政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式及其運(yùn)行機(jī)制，已經(jīng)是弊大于利、難以為繼、非改不可。這里，僅以兩個(gè)問題為例：
（1）由于政府對(duì)要素配置與定價(jià)不適當(dāng)?shù)男姓刂?，使要素部門的市場(chǎng)化改革嚴(yán)重滯后于產(chǎn)品部門的市場(chǎng)化改革進(jìn)程。由此，造成要素市場(chǎng)的扭曲與失衡，并使資源環(huán)境的約束性矛盾明顯突出。
（2）由政府主導(dǎo)的投資過快增長(zhǎng)的體制性問題尚未根本解決，地方政府的投資沖動(dòng)具有一定的普遍性。因此，穩(wěn)定投資增長(zhǎng)的關(guān)鍵，是穩(wěn)定政府主導(dǎo)的投資增長(zhǎng)。
2.政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式不利于更大程度地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用
我們知道，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，以價(jià)格信號(hào)為主導(dǎo)的市場(chǎng)機(jī)制比政府不適當(dāng)?shù)男姓深A(yù)更為有利，更有效。當(dāng)前，由于政府主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和運(yùn)行機(jī)制尚未根本改變，政府仍然掌握著重要資源的配置權(quán)，并嚴(yán)格控制重要的生產(chǎn)要素價(jià)格。由此，使資源的價(jià)格不能反映資源稀缺程度和市場(chǎng)供求關(guān)系，不能反映生產(chǎn)和使用過程中環(huán)境污染等外部成本的問題。這樣，不僅誤導(dǎo)了企業(yè)，而且破壞了市場(chǎng)配置資源的功能。相反，如果資源的稀缺性、環(huán)境的成本能夠通過價(jià)格信號(hào)反映在企業(yè)內(nèi)部成本中，如果資源要素價(jià)格能夠充分反映市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)際需求，企業(yè)的行為、政府的投資沖動(dòng)就會(huì)受到市場(chǎng)機(jī)制的有效制約。
從轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的內(nèi)在要求出發(fā)，要為形成良好的市場(chǎng)機(jī)制創(chuàng)造條件。例如：第一，推進(jìn)資源價(jià)格等相關(guān)改革，建立以市場(chǎng)為主導(dǎo)的資源要素價(jià)格形成機(jī)制；第二，在嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管的同時(shí)，注重利用市場(chǎng)機(jī)制，形成環(huán)境成本內(nèi)部化的制度安排和促進(jìn)節(jié)能減排的體制機(jī)制建設(shè)；第三，加快推進(jìn)投資體制改革，落實(shí)企業(yè)投資的主體地位，進(jìn)一步規(guī)范政府的投資行為，盡快建立政府投資決策責(zé)任追究制度；第四，加快壟斷行業(yè)改革，嚴(yán)格限定國(guó)有壟斷經(jīng)營(yíng)的范圍，降低門檻，引入競(jìng)爭(zhēng)。
當(dāng)前，人們關(guān)注社會(huì)領(lǐng)域的公平問題比較多，但也要看到，由于行政壟斷、權(quán)力尋租造成的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的某些不公平性問題對(duì)可持續(xù)發(fā)展的影響更大，它既損害了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體效率，又放大了社會(huì)領(lǐng)域的不公平。為此，應(yīng)當(dāng)充分估計(jì)進(jìn)一步的市場(chǎng)化改革對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重大作用。
三、如何通過行政管理體制改革，盡快實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變
進(jìn)入新階段，著力推進(jìn)行政管理體制改革已經(jīng)成為全面制度創(chuàng)新的重點(diǎn)。面對(duì)新階段可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)壓力和突出問題，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，已成為行政管理體制改革的重大任務(wù)之一。
1.適應(yīng)新階段可持續(xù)發(fā)展的要求，需要大大強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)職能。在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的新階段，政府在可持續(xù)發(fā)展中有效性的發(fā)揮，應(yīng)當(dāng)通過提供良好的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，以為市場(chǎng)主體的公平競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好的政策環(huán)境和制度環(huán)境。從可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求看，要重點(diǎn)強(qiáng)化國(guó)家的經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能。如，切實(shí)加強(qiáng)政府的中長(zhǎng)期戰(zhàn)略規(guī)劃職能、國(guó)家的能源戰(zhàn)略職能、對(duì)外經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略職能等。與此同時(shí)，需要加強(qiáng)政府的市場(chǎng)監(jiān)管職能，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)監(jiān)管的有效性，實(shí)現(xiàn)政府主要以政策工具調(diào)控市場(chǎng)，以使政府的宏觀調(diào)控沿著市場(chǎng)化的方向推進(jìn)。
2.加快建立公共服務(wù)體制。按照逐步實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的要求，加快建立公共服務(wù)體制，不僅可以有效地緩解城鄉(xiāng)差距、貧富差距，還可以在提升人力資本、促進(jìn)消費(fèi)、拉動(dòng)內(nèi)需等方面發(fā)揮重要的作用。從改革的現(xiàn)實(shí)需求看，在完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過程中，加快建立公共服務(wù)體制，能夠盡快建立可靠的社會(huì)“安全網(wǎng)”，形成解決民生問題的體制保障，使市場(chǎng)化改革獲得更為廣泛的社會(huì)支持。從新階段的可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)和諧社會(huì)的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，我們一再主張把建立公共服務(wù)體制作為新階段改革的基本目標(biāo)之一。
3.調(diào)整和改革中央地方關(guān)系以及與此相聯(lián)系的干部考核機(jī)制。新階段經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，不僅涉及到政府和市場(chǎng)的職能邊界，而且涉及到中央政府與地方政府的職能邊界?，F(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中經(jīng)常出現(xiàn)的中央宏觀調(diào)控目標(biāo)與地方政府行為方式的矛盾和問題，深層次的原因在于現(xiàn)行“以經(jīng)濟(jì)總量為基礎(chǔ)”的中央地方關(guān)系，以及與此相聯(lián)系的干部考核機(jī)制。一方面，在現(xiàn)行的中央地方財(cái)稅體制下，地方政府的投資擴(kuò)張沖動(dòng)具有一定的客觀性。由此，不時(shí)的投資反彈并引發(fā)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)不可避免。另一方面，在現(xiàn)行的干部體制下，GDP政績(jī)?nèi)允枪賳T升遷的重要條件，這不能不使行政權(quán)力與具體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)捆綁的太緊、糾纏的太深，并由此產(chǎn)生各種經(jīng)濟(jì)的扭曲行為，以及某些體制性機(jī)制性腐敗問題。為此，應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)中央地方關(guān)系由“以經(jīng)濟(jì)總量為基礎(chǔ)”向“以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向”的轉(zhuǎn)變，嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)，并建立以公共服務(wù)為導(dǎo)向的干部政績(jī)考核機(jī)制。
當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由政府主導(dǎo)向市場(chǎng)主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變，必然會(huì)涉及行政干預(yù)過度、行政壟斷過多背后的政府利益和部門利益、行業(yè)利益的問題。為此，應(yīng)當(dāng)盡快實(shí)現(xiàn)政府決策和執(zhí)行的公開與透明，建立有效的監(jiān)督體制。切實(shí)解決這些問題，需要著力推進(jìn)行政管理體制改革，更需要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革。（遲福林：中國(guó)（海南）改革研究院）
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