深化改革：排除實現科學發展的體制障礙
——專訪參與中央經濟工作會議重要文件起草的經濟學家范恒山
2006年12月5日至7日在京舉行的中央經濟工作會議，提出了2007年經濟工作的指導思想、總體要求和主要任務。會議特別強調了做好明年經濟工作，最重要的是全面落實科學發展觀，保持經濟平穩較快發展，防止出現大的起落。針對會議所確定的這些重要政策方針，《中國改革》雜志日前特別邀請參與會議重要文件起草的著名經濟學家范恒山為讀者加以全面解讀。以下是其主要內容：
體制不順是經濟社會全面協調可持續發展的根本性障礙
《中國改革》：2006年中央經濟工作會議用"八個堅持"力促國民經濟又好又快發展，其中特別提到，"堅持深化體制改革，加快形成落實科學發展觀的體制機制保障。建立健全貫徹落實科學發展觀的體制機制，是今后一個時期深化改革的主要任務。"一句"加快形成落實科學發展觀的體制機制保障"，讓人覺得前所未有地迫切，其中是否有其深刻的原因？
范恒山：科學發展觀是我們黨站在歷史和時代的高度，深刻總結我國社會主義建設實踐經驗，吸收世界經濟社會發展和人類文明進步嶄新成果提出的關于發展的總體看法和根本觀點。全面貫徹落實科學發展觀，必須著力推進體制創新，依靠改革建立起強有力的體制保障。但體制不順是中國經濟社會全面協調可持續發展的根本性障礙。
改革開放后經濟社會生活中的突出矛盾和問題之所以會長期存在且不斷發展，與相關改革不到位、體制機制沒有理順緊密相關。例如，目前存在的各級政府職責不清、事權財權不匹配，政績考核過重看待經濟增長速度，新增領導干部選拔任用方面市場競爭與社會評價機制作用不充分等體制弊病，是導致一些地方政府單純追求經濟增長速度，搞"政績工程"、"形象工程"并因此而盲目投資、搞重復建設、實施地區封鎖和市場分割的重要原因；公共服務不均等，包括戶籍制度在內的城鄉管理體制分割等是城鄉、地區發展不平衡的重要原因。在政績和利潤的驅使下，政企不分的政府行政體制，產權不清晰、責任主體不明確的國有企業制度，不完善市場制度下的非公有經濟下的發展，也都成為了資源浪費、環境破壞，不惜以犧牲長遠發展來換取一時繁榮行為發生的體制依據。而精力和財力集中到了追求經濟增長速度方面，社會事業的發展就受到抑制，"一條腿長、一條腿短"的問題也就不可避免了。因此，要轉變增長方式，創新發展模式，落實統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人和自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，把經濟社會發展切實轉入全面協調可持續發展的軌道，必須深化改革，排除實現科學發展的體制障礙。
《中國改革》：這次中央經濟工作會議提出，做好2007年經濟工作，最重要的是全面落實科學發展觀，保持經濟平穩較快發展，防止出現大的起落，促進經濟工作從"又快又好"邁向"又好又快"。從"又快又好"到"又好又快"，這種提法上的變化蘊涵著什么深意？為什么保持經濟"又好又快"發展要特別強調全面落實科學發展觀？
范恒山：科學發展觀是基于我國發展進程中許多重要問題的科學分析而提出來的。建國后，我們依靠社會主義基本制度和廣大人民群眾建設社會主義的飽滿熱情，在很短的時期內，建立起了獨立的比較完整的工業體系和國民經濟體系，經濟保持了高速發展，科技、教育、文化、衛生、體育等各項社會事業也得到了有力的推進，但至改革開放時的近30年間，也出現了經濟增長速度與效益脫節，積累與消費，重工業與輕工業、農業等重大比例關系失調的問題，雖然幾經調整，都沒有能從根本上解決，最終迫使以行政命令指揮一切的計劃經濟體制走向改革的道路。在改革開放的強有力推動下，從1978年到2005年的27年間，國內生產總值從147億美元增加到22350億美元，年增長率達9.6％，生產力得到迅猛發展，人民生活水平大幅提高，綜合國力顯著增強。但是，城鄉區域發展不平衡，經濟結構不合理，資源浪費嚴重，經濟增長方式粗放，社會事業發展滯后以及投資盲目擴張，重復建設蔓延，地區封鎖嚴重，就業壓力巨大，農民收入增長緩慢等深層次經濟社會矛盾始終伴隨這一過程。針對這些問題，這一時期我們曾多次實施治理整頓或宏觀調控，都沒有能有效解決問題，許多問題反而進一步惡化。例如，在制定"九五"計劃時，國家明確提出要改變主要靠增投資、上項目、耗資源發展經濟的狀態，實現經濟增長方式從粗放型到集約型的轉變。"十五"時期，進一步提出調整經濟結構，實現經濟發展速度與質量結構和效益的有機統一。但十多年過去了，經濟增長粗放狀態日趨嚴重，經濟結構不合理的狀況也沒有明顯改變。僅以資源能源的消耗為例，與歐美發達國家相比，我國創造1美元國內生產總值的能耗是它們的4～10倍。33種主要產品的單位資源消耗量比國際平均水平高出46％。我國國內生產總值僅占世界總量的4％多一點，但原煤、鐵礦石、鋼材、氧化鋁、水泥等的消耗量均達到了世界總消耗量的1/3或1/2左右。據測算，進入21世紀前的20多年，我國能源彈性系數（能源消費增長速度與國內生產總值增長速度之比）都低于1，而2001年以后則達到了1.3以上。
理順行政管理體制是實現科學發展的關鍵環節
《中國改革》：您認為影響實現科學發展的最重要的問題是什么？建立健全落實科學發展觀的體制保障需要做哪些事情？
范恒山：政府作為經濟社會管理者所處的特殊位置，以及我國正由計劃經濟體制轉向社會主義市場經濟體制、由不發達經濟轉向發達經濟的具體國情，決定了政府在改革發展中的主導地位和政府行政管理體制對于整個體制的特殊制約作用。上面的分析清楚表明，制約經濟社會全面協調可持續發展的體制障礙，主要體現在行政管理體制不完善。理順行政管理體制是實現科學發展的關鍵環節。建立健全落實科學發展觀的體制保障，必須把理順政府行政管理體制放到突出重要的位置。隨著改革向縱深推進，行政管理體制改革對其他改革的制約作用進一步增強。完善的社會主義市場經濟體制，從體制構架本身來說，應該是建立在社會主義經濟制度之上，自主、能動的微觀主體，開放、有序的市場體系，科學、有效的調控機制，普惠、適度的保障體制和嚴整、完備的法律制度的有機統一體。而無論其中哪一個方面的形成，都取決于政府行政管理改革的深入推進：要形成規范的現代企業制度，就必須通過有效方式割斷或阻隔政府與企業間的行政關系和資產紐帶，切實解決政企不分、政資不分問題;要形成統一開放、競爭有序的現代市場體序，就必須打破行政性壟斷和行政主導的地區封鎖；要形成靈敏有效的宏觀調控和經濟調節體系，就必須進一步規范政府職責，優化政府組織機構、創新行政管理方式；要形成完善的社會保障制度，就必須進一步理順各級政府的事權關系，建立建全公共財政體系；要形成嚴密的市場法律體系，就必須依靠制度建設嚴格約束行政權力，推行依法行政。
《中國改革》：改革行政管理體制既然是要針對影響科學發展的薄弱環節，著眼于構建責任政府、服務政府和法治政府深入展開，主要從哪些方面進行？
范恒山：第一，進一步轉變政府職能。目前政府職能轉變仍不到位，政企、政事、政資、政府與中介組織不分的狀況還很嚴重，要把加快政府職能的轉變作為深化行政管理體制的核心環節。進一步縮小政府承擔事務的范圍，把與政府性質及職能不相符的事務一律交給企事業單位和市場中介組織；強化制度約束與責任追究，嚴格制約政府部門對企事業單位和市場中介組織的經營活動和具體業務的直接干預，當前要著力解決政府有關部門對企業生產投資、人事管理等方面事物的直接干預問題；清理、回收不宜有事業單位承擔的行政事務，理順政府部門與事業單位的關系；進一步推進政資分開，直接或間接割斷政府干預企事業單位生產經營與具體業務的資產紐帶。
第二，繼續搞好行政審批制度改革。在當前的經濟社會活動中，審批管理依然寬泛，審批環節依然繁雜，必須下大功夫加以解決。進一步縮小行政審批的范圍，政府控制的重要產品、資源、工程、服務等的指標、額度和規模，視具體情況，或引入市場機制配置調節，或依靠法律法規規范操作，把行政審批限制在最必要的限度內，尤其要把投資審批范圍嚴格限制在關系經濟安全、環境資源、整體布局的重大項目和政府投資類、限制類項目方面；進一步改善審批方式，積極實行核準和登記備案制度，大力推進網上審批；簡化審批程序，切實保障各類審批方式的便利性和效率性；加強審批事項的后續監管，建立健全審批反彈處置機制；探索建立規范的審批管理與操作機制，實現審批權力與責任掛鉤、與利益脫鉤。
第三，繼續深化政府機構改革。龐大臃腫、重疊交叉的政府機構必然導致寬泛繁雜、無所不包的政府職能；必然造成政府對企事業單位營運活動的直接和盲目的干預；必然造成政府部門間的相互摩擦和掣肘；也必然造成政府運行的低效率與高成本；雖經多次改革，政府機構仍然龐雜，職責交叉也比較嚴重。要優化同級政府組織結構，加強和完善從事經濟調節和社會管理的機構，撤銷直接從事或干預微觀經濟活動和社會事務的機構；明確職責分工，整合分散在不同部門的相同行政職能，消除交叉重復；規范各類領導小組和協調機構，一般不設實體性辦事機構。要理順上下級政府機構設置，按照各級政府的性質和中央統一的領導、充分發揮地方積極性的原則，合理劃分中央和地方的經濟社會事務的管理職權，在此基礎上，理順中央和地方在財稅、金融、投資、社會保障及工商、質檢、國土資源管理等領域的分工和職責，合理調整一些領域的中央對地方的垂直管理體制。要著手減少行政層級，適應政府職能不斷轉變、統一市場逐步推進、經濟一體化深入發展以及交通、通訊等基礎設施明顯改善的要求，著眼于提高行政效率、降低行政成本，積極進行省直管縣、鄉鎮機構改革等探索，逐步形成科學的行政層級構架。加強行政區劃與經濟區域協調發展問題研究，優化行政區劃結構，增強具備條件地區引領帶動作用。
第四，繼續改革行政干部選拔任用制度。干部人事制度不完善造成一些行政干部事業心責任感不強、思想作風不端正、工作作風不扎實、脫離群眾的問題。要切實貫徹公務員法，建立健全考核錄用、優勝劣汰、激勵保障與監督制約機制；以擴大民主為重點，進一步落實行政領導干部民主推薦、民主測評、差額考察和任前公示制度，加大推行公開選拔、競爭上崗的改革力度；積極實行、合理運用投票表決機制，完善干部選拔任用的決策體制；嚴格實行領導干部職務任期制度和辭職解聘制度；改變現行的以經濟增長速度為核心的干部政績評價體系，建立體現科學發展觀要求的經濟社會發展的綜合評價體系，更多使用反映人民群眾切身利益和經濟社會協調發展的評價指標，相應建立保障落實制度和獎罰機制。
第五，繼續加強政府重大事項決策機制建設。在政府決策方面仍然存在著憑主觀意志辦事，"一把手"說了算，缺乏有效的制約監督與責任追究機制等問題。要完善重大事項決策的規則和程序，推進政府決策的科學化和民主化；建立重大事項決策調查研究制度，涉及經濟社會發展全局和群眾切身利益的重大事項，經過實際調查研究后再納入決策程序；完善重大事項集體決策制度，在領導班子集體討論的基礎上，按照少數服從多數的原則決策重大事項；推進政務公開，實行重大決策事項公示、聽證和專家咨詢制度，完善政府新聞發布制度和信息披露制度；建立健全行政問責制，嚴格實行重大決策失誤引咎辭職、經濟賠償和刑事處罰制度。
第六，繼續完善政府管理法制體系。當前，違規行政現象在一些地方頻繁發生，在企業改制、房屋拆遷、土地征用、環境改造等方面存在著侵害群眾利益的狀況，政府法制管理相對薄弱。要建立健全規范經濟社會活動，特別是涉及市場主體行為、產權保護、交易秩序及勞動、就業、保障等的法規，為政府全面依法行政創造完備的法制環境；建立健全規范政府行政活動，特別是涉及機構編制、職責權限、行為方式、獎勵處罰等的法律法規，強化對政府行為的監管；強化行政人員法律素質培訓，切實提高行政人員執法能力，改革行政執法體制，推進綜合執法試點，實行執法責任和執法過錯追究制，做到嚴格執法、公正執法和文明執法。 與此同時，要優化立法角度，改變長期以來實際上存在的對政府部門約束較為松懈的狀況，從"允許性"的角度設置關于政府部門的法律法規。
《中國改革》：在推進行政管理體制改革過程中，如何看待所涉及的一些深層關系，比如黨政關系、中央與地方的關系等，究竟應該如何處理好這些關系？
范恒山：推進行政管理體制改革，還必須深入研究并逐步理順一些深層關系，特別重要的是兩個方面的關系：
一是黨政關系。中國共產黨是執政黨，辦好中國的事情，關鍵在黨。必須加強黨對各項工作的領導。但黨的領導，不是也不應當取代政府直接組織經濟社會活動和處理日常行政事務。以黨代政，不僅會妨礙政府職能的正當履行，還會導致對一些事關全局的重大事務的領導、謀劃、處置和管理上的缺位，造成嚴重的后果。基于社會主義市場經濟的本質要求和行政運行規律，基于黨在國家經濟社會事務中的領導地位和黨承擔的歷史責任，黨的領導主要是把握方向、謀劃全局、提出戰略、制定政策、推動立法、營造良好環境，政府則是依法行政，貫徹落實黨的各項戰略決策和方針政策，組織和處理日常事務。政府有權對符合自己身份與職能的事務進行決策與管理。要建立健全黨政合理行使權力并相應承擔責任的體制機制，防止在組織機構、職能行使等方面出現混淆、交叉和重復，切實提高黨的執政能力和行政效率。
二是中央與地方的關系。落實科學發展觀，不僅要科學界定政府職能，而且要明確劃分各級政府的職責。從職責權限上理順中央與地方的關系，不僅有利于充分發揮兩個方面的積極性，也有利于建立與各自職能相匹配的公共財政體制，確保各級政府及時而圓滿的履行好自身的職責。原則上，屬于全國性和跨?。ㄗ灾螀^、直轄市）的公共事務和重大事項，例如外交、國防、貨幣制造與發行、宏觀經濟調控、國家經濟安全等應由中央負責；與地區和社會發展相關的公共事務和事項，例如經濟結構調整、市政建設等由相關地方政府負責；與國家整體利益相關需中央統一管理、但其任務需要在地方執行的事務與事項，例如民政、人事、社會保障、計劃生育等，可由中央制定統一規范而由地方負責實施。改變主要依靠政策性文件調整中央和地方關系的做法，將中央和地方的權限職責法定化。
著力推進有利于落實科學發展觀的其他重要體制創新
《中國改革》：完善科學發展觀的體制保障是一項系統工程，在深化政府行政管理體制改革的同時，對于其他相關領域里的改革及其體制關系的全面理順應該怎樣看？如何形成有利于轉變經濟增長方式，促進全面協調可持續發展的機制？落實科學發展觀還需要著力推進哪些重要的改革和體制創新？
范恒山：首先，要大力發展混合所有制經濟，形成合理的所有制結構。
合理的所有制結構，不僅有利于政府超脫對企業和市場的直接干預而集中精力履行經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務職責，而且能夠推動企業進行規范化運作和市場合理配置資源。必須進一步調整所有制結構，形成阻礙政府部門借公共管理者身份直接干預企事業單位具體經營與事務活動的資產基礎。一方面，要繼續調整國有經濟布局和結構，通過存量調整和增量傾斜的方式，推動國有資本進一步向關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業與關鍵領域集中；另一方面，要繼續鼓勵、支持和引導非公有制經濟發展，確保各種形態的非公有制經濟享有與其他經濟成分同等的投資機會、行政服務、市場環境和權益保障，推動有條件的企業做強做大。在此基礎上，要特別注重推動國有資本、集體資本和非公有資本的參股融合，大力發展混合所有制經濟?；旌纤兄平洕欣趦灮匈Y本配置，提高資本運營效率；有利于改善公有企業產權結構，從而依此建立規范的現代企業制度；有利于放大公有資本特別是國有資本的輻射功能，提升整個公有經濟的競爭力；也有利于阻礙政府直接干預，從而實現政企分開。要改善市場環境，運用財政、信貸、基金等經濟手段，推動企業特別是國有企業通過多種形式和渠道吸納私人資本、外國資本進入，同時允許公有資本特別是國有資本通過多種形式與渠道參股私有企業和外資企業，使股份制或混合所有制經濟成為公有制的基本實現形式。
其次，進一步完善財稅體制，建立促進科學發展的公共財政體系。
良好的財政體制是促進和實現科學發展的重要保障和有力支撐。要通過改革，建立起有利于政府部門圓滿履行正常職能，有利于公務人員公正行使公務，有利于調節地區間、社會成員間收入分配差別，有利于實現公共服務均等化的公共財政體系。要在合理界定各級政府事權的基礎上，相應調整中央與地方、地方各級政府間的財政收支關系，確保財權與事權相匹配。進一步完善財政轉移支付制度，在加大中央對地方、省對縣鄉的財政轉移支付力度的同時，優化轉移支付結構，增加一般性轉移支付規模，重點幫助欠發達地區和農村貧困地區解決財力短缺問題。改革縣鄉財政管理體制，推進省級直接對縣的財政管理和"鄉財縣管鄉用"制度。實行有利于增長方式轉變和能源資源節約的財稅制度，積極探索限制開發、禁止開發地區財政支持扶助的途徑，研究建立生態補償機制。調整與完善資源稅，促進資源節約使用和效率提升。繼續深化以農村稅費改革為重點的綜合改革，促進農業不斷增效、農民持續增收的長效機制，不斷縮小城鄉差別。
第三， 加強市場制度建設，充分發揮市場機制調節功能。
市場是活力、效益的源泉，也是規范、自律的動力，落實科學發展觀，實現科學發展，必須進一步推進市場制度建設，充分發揮市場機制在推進經濟結構調整提升、合理利用與配置資源等方面的基礎性作用。要深化價格體制改革，在有效控制價格總水平的前提下，理順水、電、煤、石油、天然氣、運輸等基礎產品和土地等生產要素的價格，合理調整教育、衛生、文化及城市污水、垃圾處理等公共服務和產品的價格，建立起真正體現供求狀況、資源稀缺程度和有利于協調發展、可持續發展的價格形成機制。綜合運用經濟手段、法律措施與行政途徑，進一步打破行政性壟斷和地區封鎖，促進商品和要素在全國范圍內自由流動。積極發展和規范律師、公證、會計、資產評估等機構和各類行業協會與商會，強化市場中介組織的橋梁紐帶和自律自矯作用。完善的信用制度是約束市場主體和規范市場秩序的重要手段，是經濟社會事業健康發展的重要基礎，要結合市場秩序的整頓與違法行為的打擊，以完善信貸、納稅、合同履約、產品質量的信用記錄為重點，加快建設企業和個人信用服務體系、監督體系和失信懲治制度。
第四，推進就業分配與保障體制改革，切實維護人民群眾基本權益。
以人為本是科學發展觀的本質內涵，也是實現科學發展的根本條件。堅持以人為本，核心是維護人民群眾以生存權、財產權和自由發展權為主體的基本權利，而當務之急是通過就業分配與社會保障體制的改革，形成合理的社會利益分配格局和有效的社會成員風險應對機制。就業是人民生活的保障，也是收入分配的基礎，要著眼于形成鼓勵創業和推動就業機會公平的體制，完善管理方式，優化政策措施，打破各種形式的就業壟斷，實現最廣大人群的上崗就業。要充分維護分配過程和機會的公平，理順收入分配關系。基于當前社會成員間的收入分配水平懸殊的實際，在繼續重視效率的同時，應把公平放在更突出的位置。要整頓和規范收入分配秩序，切實解決利用公權、動用公共財力、依靠特許經營獲得的壟斷利潤來提高少數人收入水平問題，并采取有效措施，促進收入再分配，著力提高低收入者收入水平。以擴大保障范圍為重點，加快推進社會保障體系建設。建立社會保險基金靈活劃轉制度，切實解決進城務工人員和流動就業人員的社會保障問題，綜合運用財政、稅收、信貸等手段，促進非公有制企業發展社會保障；進一步完善城市居民最低生活保障制度，逐步探索建立農村居民最低生活保障制度，加快城鄉特殊困難群眾社會救助體系建設；完善失業保險與促進就業的聯動機制；鞏固發展家庭贍養、親屬間互幫共濟等傳統保障形式，鼓勵有條件的單位建立補充保險，積極發展各種形式的商業保險。
第五，推進教育衛生文化體制改革，加快發展各項社會事業。
廣大人民群眾享受社會發展成果的多寡及其均等化程度，既是科學發展的重要內容，又是衡量科學發展質量和水平的基本尺度。要著眼于增強發展活力，保障平等分享權利，以教育、衛生、文化體制改革為重點，理順社會事業運行體制。落實農村義務教育保障機制，推進城鄉間義務教育的均衡發展。采取有效措施，切實保障進城務工人員子女平等享受義務教育的權利。建立規范的公共教育資源向欠發達地區和貧困地區、邊疆地區、民族地區傾斜的機制，逐步縮小區域間教育發展差距。完善職業教育體制，大力發展職業教育。推進現代學校制度建設，提高高等教育質量。改善政策環境，鼓勵、支持、引導民辦教育發展。理順醫藥衛生行政管理體制，推行政事分開、管辦分開、醫藥分開；深化醫院體制改革，實現營利性與非營利性分開，特殊服務與一般服務分開；合理配置醫療衛生資源，大力發展城市衛生社區服務，以推進新型合作醫療為重點，大力發展農村衛生事業。推進經營性文化單位企業化轉制，在市場競爭中形成一批大企業、大公司和大集團。推進公益性文化單位內部體制創新，建立富有活力的勞動、人事、收入分配等制度。鼓勵非公有資本依法進入文化產業，積極發展農村文化事業。
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