四、深化縣鄉財政體制改革，著力提高基層政府公共服務能力
10.以城鄉基本公共服務均等化為目標推進縣鄉財政體制改革。 我國農村基本公共服務供給不到位，在很大程度上在于多數縣級財政基本上屬于“吃飯財政”，加之歷史欠賬多，發展農村基本公共服務捉襟見肘。要解決這一問題，需要在統籌中央地方關系的同時，加快推進縣鄉財政管理體制改革，提高基層政府的基本公共服務能力。
（1）積極探索推進省直接管縣的財政管理體制。 在條件成熟的地區，可以由省直接調整與縣的財政關系，減少政府間財政關系的層級，避免地市一級對縣級財力的集中與控制，使縣級政府能夠將更多的財力用在農村公共服務上。
（2）積極推進鄉鎮財政管理體制改革試點，進一步規范和調整縣與鄉之間的財政關系。 對經濟欠發達、財政收入規模小的鄉鎮，試行由縣財政統一管理鄉鎮財政收支的辦法；對一般鄉鎮實行“鄉財縣管鄉用”方式；對經濟較發達、財政收入規模較大的鄉鎮，可以保持現行財政體制不變，并鼓勵集體經濟投資本地公共產品供給。
（3）按照城鄉基本公共服務均等化的要求，強化省級政府調節地方財力分配的責任。 增強省級財政對市縣級財政的指導和協調功能，逐步形成合理、平衡的縱向與橫向財力分布格局，逐步強化基層政府供給基本公共服務的體制保障能力。
11.以為農民提供基本而有保障的公共服務為目標，解決鄉鎮政府職能定位。 農村稅費改革后，全國各地都在探索鄉鎮機構改革，但到目前為止尚未有根本性的突破。鄉鎮一級政府到底是撤消還是保留，或者演化為一個自治體，還沒有明確的說法。其中重要的原因在于鄉鎮政府改革戰略目標的模糊性，使得許多方面的傳統關系如黨政關系、縣鄉關系、鄉村關系、鄉鎮政府與上級部門的關系、部門與部門的關系、財權與事權的關系等缺乏一個明確的方向。在市場經濟條件下，政府有四大職能，經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務。事實上，經濟調節職能在中央，市場監管發展的方向是垂直管理，至于社會管理和公共服務，在統籌城鄉發展的背景下，主要的決策和規劃至少應當在縣級以上政府。在這種情況下，鄉鎮政府是只能是公共服務的執行者和社會事務的管理者。面對農村基本公共服務的現實壓力，鄉鎮政府作為與農民最接近的一級政府，應當把為農民提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能。在這個前提下，才能夠結合本地實際情況，決定鄉鎮機構的去留，決定鄉鎮機構組織形式、管理機制和運作機制。
12.優化農村公共資源，上下聯動，整體設計鄉鎮機構改革。 鄉鎮機構改革最重要的目標是合理配置農村公共資源，創新農村公共服務體系。湖北咸安的經驗表明，在政府合理承擔改革成本的前提下，變“以錢養人”為“以錢養事”，不僅可以使鄉鎮機構編制得到有效的控制，還可以降低成本，提高效率，走出一條構建農村公共服務體系的新路。要嚴格實行政事分開，剝離“七所八站”的行政職能。將原來由“七所八站”承擔的行政管理職能，一律上收到鄉鎮政府直接執行。實現“七所八站”的整體轉制。除國稅、地稅、國土等國家垂直管理的站所和公安、林業、交通等縣級延伸派駐單位之外，其他“七所八站”要按照自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發展的原則，依法注冊登記成為具有企業法人性質的經濟實體或社會中介服務組織。建立公共服務委托代理機制，采取政府將基本公共服務“項目化、數量化”的辦法，逐項約定服務內容、質量要求、價格標準、考核辦法和結算方式等，面向社會公開招標，實行合同管理，結算由政府“埋單”。
從近幾年的實踐看，鄉鎮機構改革上需要有縣乃至省、市行政管理體制改革的跟進，下需要推進與鄉鎮對接部門的職能轉變和機構調整。可以采取“分步走”的改革戰略，由各省統一制定規劃，結合實際有序推進。執筆：方栓喜 夏 鋒/中國（海南）改革發展研究院
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