目前學術界對弱勢群體的關心越來越多，這是一個非常好的現象。但如何解決弱勢群體的困難，有些人往往從分配不公入手，認為效率講多了，公平講少了，因而提出重新確立“公平優先兼顧效率”的價值取向的觀點。對于這一類觀點我不敢茍同，認為值得商榷。
我認為目前我國效率既不高，社會又不公平，這是由于改革不到位、現有體制造成的，而不單純是一個分配問題。現有的分配確實存在問題，它是資源分配不公平，政策不平等造成的。
制度和政策是造成困難群體的根本原因
中國困難群體大約有３億人，９０％以上是農民，其中貧困人口和低生活水平人口約有１億人，農民工約有２億人。要解決困難群體的問題說到底是解決“三農”問題。中國的“三農”問題除了歷史原因之外，解放以后主要由我們的制度和政策造成的。
在制度上，新中國成立不久，在所有制結構上就擯棄了毛主席在七屆二中會上所講的多種所有制并存的理論，引進了前蘇聯的兩種所有制理論，全民所有制高于集體所有制，這一理論就使二元經濟結構制度化，農民的二等公民身份政策化。在社會資源的分配上，除了土地之外，其余均歸全民所有，即國家所有。在政策上全民成員從小孩生下到送火葬場，一切費用均由國家供應，城市居民享受著國家提供的公共品和服務；在對待農民的問題上，違背了馬克思不許剝奪農民的教導，強制推行斯大林的集體化，剝奪了農民土地所有權，在政策上農民享受不到城市居民的待遇。這樣就使原來二元經濟結構以兩種所有制的形式凝固化，使城鄉居民的差別以一、二等公民身份固定化。集體經濟是一個封閉式、排斥市場經濟的自給自足莊園式的自然經濟，農民喪失了土地所有權、勞動自主權、自我發展權、勞動成果支配權、自由遷移權，喪失“五權”的農民被束縛在土地上，只能獲取最基本生活資料，成為被支配的勞動者，因而使他們勞動沒有積極性，嚴重阻礙了生產力的發展和農民獲得基本生活資料的保障。在這樣嚴峻形勢下，才解散人民公社，實行承包制，農民得到二次解放，初步握有“五權”，調動了農民積極性，促進農業生產大發展，農民的溫飽有了保證，使他們的狀況有了很大改善。但兩種所有制的殘余還存在，農民還沒有完全享受到國民待遇。到目前農村集體所有制雖然已經名存實亡，成為皇帝的新衣，但是誰也不敢承認。由于集體所有制名稱還存在，就賦予沒有任何法律依據和任何法人資格的村干部自由支配土地的權力，進行土地交易，農民沒有發言權，造成大量失地農民。兩種所有制所造成的城鄉在資源分配上的不公平和權益不平等，目前在許多方面還存在。
兩種所有制理論使二元經濟結構制度化，二等公民政治化。在資源分配的起跑線上，工農就不平等。政策是為制度服務的，在運行規則上不能一視同仁，向全民所有制傾斜。有人把這種傾斜概括為四大“剪刀差”，即工農業“剪刀差”、農民工資“剪刀差”、征地價“剪刀差”、教育衛生“剪刀差”。工農“剪刀差”，從１９５０－１９９４年在４５年間，政府通過剪刀差從農民凈拿走了２０１００億元扣除國家對農業的投入，農民人均年負擔大約在１００元左右，遠遠高于城市居民負擔，他們還享受不到城市居民的公共服務和社會福利。農民工資“剪刀差”，從全國來看，農民工對我國ＧＤＰ增長貢獻率大約為１５－３０％，不低于出口或國債的貢獻率。據全國政協委員計算，一個農民工一年給城市創造的價值大約在２５０００元右，而工資充其量在８０００元，將１７０００元留給城市。他們將青春和血汗留給了城市，年老回到農村既無醫療又無養老仍是二等公民。征地價“剪刀差”，從１９７９－１９９７年，在１８年間國家和城市從農村共拿走２．７億畝土地，其中被國家拿走了６－１０萬億元。而將耕田無地、做工無崗、經商無資本、養老無保障的４０００多萬“四無”農民留給農村。教育醫療“剪刀差”，教育和醫療的資源優勢均在城市。高考大城市錄取分數比農村低，而大學生的支出占家中收入農村比城市高，一個大學生四年學費需２８０００元，一個農民家庭每年支出學費７０００元，是力不從心的。“剪刀差”前三項是“取”，后一項是“予”，從總體上還是“取”的多，“予”的少。這種資源上分配不平等和政策上不公平是形成農村困難群體的根本性的原因。
目前造成困難群體的原因主要是政府在政策上執行雙軌制，一是在征用農民土地時用計劃經濟手段、低價征購，在出賣土地時按市場原則、高價出售，使４０００多萬農民失去土地。二是在壟斷行業如金融、電力、石油、電信等部門，以計劃體制在資源上進行壟斷分配，在經營上是行政性壟斷，從而獲取高額壟斷利潤，而在分配上采取市場原則，實行高工資、高福利，造成分配收入差距過大。三是政府職能轉換不到位，少數官員利用手中權力以權謀私，官商勾結，在產權交易中造成國有資產流失，在執行政策中給一些人超法令的優惠，任意減免稅，以及偷稅漏稅，造成大量稅款流失。以這種手段致富的人，不是分配不公而是非法收入，是不義之財，應受到法律制裁。以上原因所形成的困難群體和暴富的問題，都不屬于馬克思所說的分配范圍，而是由于經濟體制改革不到位、政府職能改革不到位造成的。
以上所講的困難群體主要從經濟方面講的，而農村在知識上的貧困比經濟上還嚴重。中國在掃除文盲、普及九年義務教育方面取得巨大成就。但是城鄉知識差距在擴大，這主要表現在：一是適齡兒童入學的普及率和學習質量，城市小學在一、二年級就開外語課和電腦課，而農村要在初中才開設；城市小學生除了學校教育外，還有家教和各種學習班，而農村小學生除了學校教育之外是家務勞動；二是在適齡高等教育青年中大學生的比例，農村大大低于城市，城市高等教育幾乎普及，農村大學生是鳳毛麟角，有的縣提出一年一個村要出一個大學生；三是農村留不住知識分子。由于城市知識發展太快，使城鄉知識之差距比解放前還大。城鄉知識系數之差會大大超基尼系數。城鄉知識之差是形成困難群體的致命原因。
從上可以看出，“三農”或困難群體的問題是由這一定式造成的：理論（兩種所有制理論）――＞制度（二元經濟結構制度化）――＞政策（二等公民政策化）――＞結果（城市發展了，而將貧困（相對）、愚昧（相對）留給農村），這才是問題的實質。
走轉變農民身份之路
我國解決困難群體的問題必須從解決“三農”問題入手。目前國家把“三農”問題作為重中之重，這次中央的“十一五”規劃建議中，響亮地提出“建設社會主義新農村”的時代命題，將擴大就業、義務教育、公共衛生、社會保障等方面的問題都明確提出要求，對“三農”問題予以特殊關注，加強政策的扶持和國家的財政投入，繼續堅持“多予少取放活”的政策，這在目前來講都是非常必要的，也是非常及時的。但感到美中不足的是，由于國家長期對農民是多取少予，欠債太多，這些“多予”雖然是非常必要，但感到是杯水車薪，解決不了農民致富的問題。應在“放活”上多作一點文章，即在注重輸血功能的同時，又注重造血功能。我們應當清楚地看到，中國農民的致富靠國家“多予”是富裕不了問題，因為國家的支援是有限的，必須啟動農民自己來致富，這才是基本出路。因此建議將轉變農民身份作為啟動造血功能的一項重要舉措。目前市場經濟的發展，也為轉變農民身份提供了有利條件，這就是農民進入市場，要求自我發展、創造財富來解決自己的問題。因此應將轉變農民身份作為解決“三農”問題鏈條中關鍵一環來抓，這也是從根本上解決困難群體問題的一個重要措施。其實目前農民自己正在走出一條轉變身份之路，有２億多農民出去打工、幾億農民外出經商或就地經商，這就是他們走出自我解放、自我致富之路，也是解決“三農”問題的希望所在。
農民身份的轉變標志著一個國家從農業國變為工業國，從自給自足的小農經濟轉變市場經濟，使處于自然經濟的農民轉變成市場經濟經營的農民，這是一次脫胎換骨的轉變，也是一個劃時代的變化。對歷史上這一轉變過程，馬克思在《資本論》第一卷第二十四章用了一章的篇幅來描寫《所謂資本的原始積累》。論述了英國在十五世紀末和十六世紀初，所經歷的那場血雨腥風的過程。從“圈地運動”、和“羊吃人”、農民被剝奪土地，到被驅趕到市場，政府用“血腥立法”迫使農民轉變身份，像馬克思所揭露的那樣，英國政府對農民采用“古怪的恐怖的法律，通過鞭打、烙印、酷刑、被迫習慣于雇傭勞動制度所必需的紀律。”在這一痛苦過程中農民實現了身份轉變，馬克思用了一節的篇幅描寫了“工業資本的國內市場形成”。英國實現了從農業國向工業國的轉變，完成了從封建主義社會向資本主義社會的過渡，使英國稱霸世界，出現了“日不落的帝國”。馬克思把資本主義這一轉變過程的歷史，定性為“是用血和火的文字載入人類編年代史的。”目前我國農民也面臨著這一身份轉變，所不同的農民不是被迫而是自愿的實現身份轉變，對于這一段歷史我們將用什么文字來描寫而載入編年史，有待于我們的實踐來回答。
我國解決“三農”問題成為一個老話題，長久解決不了有其歷史原因，也有解放以后的理論和政策上的原因。解放前我國是一個半封建半殖民地國家，農民是我國人口的主體。解放以后實行土地改革，農民得到解放。但不久就引進蘇聯兩種所有制理論，即全民所有制和集體所有制，由于兩種所有制有高級和低級之分，在資源分配上就不平等，農民與城市居民在政治、經濟、社會等方面的待遇不同，人為的擴大了城鄉、工農業和工人與農民的差距，使二元經濟結構制度化，使農民二等公民政策化。在集體所有制理論指導下，再加上政府在征地上沒有付給農民合理報酬，將巨額資金拿走，去進行城市建設，為城市造福，而享受不到城市化所帶來的利益，增加了貧困人口。新舊農村貧困人口就形成困難群體。只有在理論上廢除兩種所有制，解放思想，轉變觀念，在政策上一視同仁，使農民享受同等國民待遇，才有利于解決二元經濟結構和二等公民身份的問題，為解決農村困難群體問題創造條件。
對待農民一視同仁，只是為了解決資源分配不平等，為了解決困難群體問題提供了一個前提，還需通過具體政策和制度來保證施行。從改革開放以來，政府對待農民外出打工和經商，在政策和措施上予以很大支持，但還感到有許多不足之處。農民在城市還受到不公正待遇，合法權益得不到保護，農民工享受不到城市工人的社會保障和公費醫療，無有自己的工會組織，在人身安全和利益上得不到保護，老板可以長期拖欠工資，甚至進行人身侵犯。在社會上還受到歧視，得不到平等相待，回到農村后仍然是農民，并沒有實現農民身份的完全轉變，照舊還是二等公民。這主要因為目前這些政策和措施帶有很大臨時性和單獨性，無有一個全面的長期規劃，就不利于農民身份轉化。
將農民轉變身份作為解決“三農”問題各項措施的主要一環，因為農民轉變身份的主體是人，而不是客體之物，人可以創造物，物不能創造人，它體現了以人為本的思想。人是生產力中最活躍的因素，只要農民的觀念轉變就能釋放出巨大的能量，創造出他們所需要的物質條件和社會環境。浙江的溫州、臺州就是一個鮮明事例，農民自愿轉變身份，出現了千家萬戶去經商、千辛萬苦去經營、千山萬水找市場、千難萬苦去推銷，形成千軍萬馬去經商的大潮，人們普遍富裕起來，“三農”問題就不難解決了。如全國百強縣非農業比重達到９０．４％，轉變身份的農民到二、三產業的勞動力達到７０％。到２００４年底，百強縣農民參加農村養老保險達到６０．４％，困難群體的問題就很容易解決。如果全國絕大多數農民實現這一身份轉變，它如同原子裂變一樣，會釋放出巨大能量，使中國面貌發生根本性變化。這是一個劃時代的變化，為此國家應制定一個農民轉變身份的發展戰略，提高全社會的重視程度，以便有組織的、自覺的、全面地、有序的促使這一轉變。
為了實現這一歷史性的轉變，我認為，需要做以下幾方面工作：
第一，應樹立一個堅定不移的觀念：中國農民依靠土地是無法致富的。這是有兩個不可逆轉的趨勢決定的：一是隨經濟建設的發展，耕地面積會越來越少；二是人口在不斷增加，即分子在縮小，分母在增大，必然使人均耕地減少，不論從歷史和現在人均耕地都在減少，雖然有快有慢，減少是一個鋼性規律，是不可扭轉的。為了使農民致富，必須使絕大部分農民離開土地去市場，留下少數農民去務農，他們才能富裕起來，從而國家才能富強。在人多地少的情況下，農業產量再高，也是使用價值，終久是有限的。從目前農村的承包制的現實表明：一是農民己不滿足溫飽，要求發展致富；二是在土地使用權有償轉讓情況下，社會保障和防止兩極分化的作用正在削弱。江西省弋陽縣徐家村的調查報告，用三個小標題表明目前農民的困難情況：“２／３的村民負債”；“農民賺錢越來越難”；“增收潛力越來越小”。見２００５年１０月１２日《中國經濟時報》 說明農民要想在土地上致富非常困難。只有農民轉變身份離開土地去市場，去追求價值，因為它是無限的才能致富。《中國經濟時報》２００５年１０月１４日另一篇報道，江蘇省以蘇州、揚州、宿遷三市為代表，指出蘇南、蘇中、蘇北３市農村的情況，農民在２００４年人均純收入分別為：７５０３元、４６７７元、６４７４元；其中非農業收入的比重分別為：７１．５％、５６．５％、３９．３％，而這種差別正好說明農民轉變身份的程度的不同，二者是成正比。浙江的溫州、臺州人們的致富靠的不是人均不足三分地，而是離開土地去經商，利益的驅動使他們轉變身份，普遍都富裕起來。
第二，制定一個全國農民轉變身份的發展戰略規劃。農民轉變身份是一項綜合性、系統性、長期性工程，涉及到方方面面，需要統籌兼顧，相互配合、共同協作進行。各個地區、不同行業都具有不同特點，應分階段、分步驟、分類進行指導。在政策上應有一個系列規定，取消歧視政策，一視同仁，要寬松寬容。如目前民工是城市產業工人的重要組成部分，為城市做出了重大貢獻，應享受城市職工的同等待遇，應有自己組織，來維護合法權益和進行自我教育。進城從事小商小販的農民，既是他們謀生之路，又為城市居民提供了方便，城市管理者對他們不應歧視、刁難，不要驅趕罰款、沒收、取締，應平等相待，在政策上寬松，在經濟上要扶持，應因勢利導，使其有序經營。一些從事家庭服務和其他服務行業的農民工，他們已為城市人們工作和生活不可缺少的，為城市人們提供了方便和時間，其成就中也有他們的貢獻，城市應予以回報，可分區分、片給他們蓋集體宿舍，低價出租，使其在城市有一個安定的家，以便離開衛生條件差又不安全的城鄉結合部的棚房。集中居住既便于管理，又有利于自律和子女上學。政府還應免費對農民轉變身份進行培訓，使其增長知識和技能，在這方面的投資會比糧食補貼效果大的多，因為糧補創造的財富是有限的，而培訓所創造的財富會是無限的。
第三，建立一個全國性的農民轉變身份的行政機構，負責整個農民轉變身份工作的領導和領導、督促、檢查，協調各方關系，進行經驗交流，推廣先進經驗，使農民轉變身份的工作有序的順利進行。（作者何偉 單位：中國人民大學經濟學院）
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